Marktwerking en openbaar vervoer in Midden-Europa

Herman W. Hoen

Op het communisme viel veel aan te merken, maar in de steden gold het openbaar vervoer als een efficiënt en aantrekkelijk alternatief voor de auto, waarin niet voldoende kon worden voorzien. Naar Moskous voorbeeld werden in de tweede helft van de twintigste eeuw in veel Midden- en Oost-Europese hoofdsteden metro- en andere vervoerslijnen gebouwd. Na de val van het communisme in 1991 keerden de Midden- en Oost-Europeanen het openbaar vervoer de rug toe en werd de auto heilig verklaard. Marktwerking en politieke afwenteling doen nu de rest. Hoe een mooie erfenis van het communisme teloorging.

Het thema 'openbaar vervoer' heeft het aureool van een onverzadigbare jongensdroom: machtige locomotieven die zich niet laten leiden door de wil van anderen dan de machinist. Dat is overal gelijk en een blik op het internet maakt duidelijk dat er welhaast ontelbare collecties bestaan van allerhande treinstellen, onderverdeeld in types en jaartallen van productie.

Dit is ook het geval in Midden- en Oost-Europa, en wellicht is het gevoel van de jongensdroom er zelfs sterker dan elders. Hier speelt mee dat er in Midden- en Oost-Europa nog steeds intensiever gebruik wordt gemaakt van het openbaar vervoer dan in West-Europa en dat veel van de in Oost-Europa geproduceerde trein- en tramstellen inmiddels zijn vervangen door westerse modellen. Met name dit laatste punt blijkt nostalgische gevoelens aan te wakkeren en is niet zelden reden tot verzet tegen verdergaande modernisering.

De uit de tijd van het communisme daterende bussen en tram-, trein- en metrostellen spreken nog immer zeer tot de verbeelding en zijn voor velen een indicatie van naoorlogse wederopbouw. De gebrekkige arbeidsdeling in Midden- en Oost-Europa maakte dat afzonderlijke landen een duidelijke stempel konden drukken op het transportbeeld: Tsjechoslowakije maakte voor een belangrijk deel de treinstellen (zie het artikel van Nicolaas A. Kraft van Ermel en Hans Renner in dit nummer), terwijl de bussen veelal van Hongaarse makelij waren (Ikarusz). Maar het openbaar vervoer in Midden- en Oost-Europa sprak niet alleen tot de verbeelding vanwege het gebruikte materieel, het was ook goed georganiseerd en redelijk efficiënt.

Doorgaans wordt het openbaar vervoer als zo ongeveer de enige positieve erfenis van het communisme beschouwd. Deze staat nu door het sterk toegenomen gebruik van de auto onder druk. Bovendien vereist marktwerking dat rendementsoverwegingen steeds meer leidraad worden voor de beslissing lijnen al dan niet open te houden.

Gemeenten zijn domweg niet meer in staat blijvend te subsidiëren en worden bij de financiering van nieuwe lijnen, bijvoorbeeld door de Europese Bank voor Reconstructie en Ontwikkeling (EBRD), geacht de vraag te garanderen. In dit artikel wordt stilgestaan bij de erfenis van het transportstelsel in Midden- en Oost-Europa en de dilemma's die marktwerking met zich meebrengen.

Spoorwegeconomie
Na de Tweede Wereldoorlog leidden de communistische machtsovernames in Midden- en Oost-Europa tot een geheel andere economische ordening. Marktwerking werd geëlimineerd door de invoering van een planeconomie. Planeconomieën kenmerkten zich door tekorten en in de door tekorten geteisterde samenleving trok de consument altijd aan het kortste eind.

Dit gegeven was ook zichtbaar in de transportsector. Er was geen fijnmazige vertakking van transportlijnen van de fabriekspoort naar de winkel, maar wel van poort naar poort. In de landen van Midden- en Oost-Europa draaide alles om productie en de transportsector stond ten dienste van de 'ijzer-en-staal-economie'. Meest fascinerend om te zien is dat Ministeries van Industrie onderdeel werden van dit transportnet. Spoorlijnen werden in de steden vaak doorgetrokken tot op het terrein van het ministerie.

Ten tijde van het communisme werd het transport gedomineerd door de trein. De Midden- en Oost-Europese landen waren echte 'spoorwegeconomieën'. Vanzelfsprekend ging het eerst en vooral om het vervoer van bulkgoederen over zeer grote afstanden, zoals uitgewerkt door de planautoriteiten, maar ook het personenvervoer was in belangrijke mate afhankelijk van de trein.

De Midden-Europese landen kopieerden de Russische maatstaven van openbaar vervoer en intensiveerden het gebruik van het spoor. Weliswaar ging dat in Midden- en Oost-Europa niet gepaard met fanfaremuziek bij vertrekkende treinen, zoals nog steeds gebruikelijk is in de Russische Federatie, maar het vervoer per trein ging zeker ook hier gepaard met een vleugje nostalgie.

Met name in de Midden-Europese hoofdsteden werd het openbaar vervoer een directe kopie van dat in Moskou. Dat geldt wel heel in het bijzonder voor de aanleg van de metro, waarbij die van Moskou door de communisten ooit als 'de beste metro in de wereld' werd voorgespiegeld. Niet gehinderd door gevoelens van stedenbouwkundige architectuur werden er vanaf de jaren vijftig van de vorige eeuw diep onder de grond metrolijnen aangelegd, zodat in zeer korte tijd grote hoeveelheden mensen van de woonkazernes aan de rand van de stad naar het centrum en weer terug konden worden vervoerd. Het systeem bleek 'effectief en efficiënt'; een ongebruikelijke kwalificatie voor de verrichtingen van de communistische planners.

De communistische mal voor het openbaar vervoer laat onverlet dat er aanzienlijke verschillen tussen de Midden-Europese hoofdsteden onderling zijn ontstaan. Weliswaar schommelt het aandeel van de tram in aantallen vervoerde passagiers in alle Midden-Europese hoofdsteden zo rond de 30 procent, de verschillen blijken uit de andere vervoersmodaliteiten. Warschau beschikt over slechts één metrolijn en het openbaar vervoer is er in grotere mate dan elders afhankelijk van bustransport (60 procent) en in Boekarest blijkt de metro met bijna 40 procent een relatief belangrijke vervoersmodaliteit.

Uiteraard moet de erfenis van het communisme niet alleen maar als mooi of als efficiënt worden gezien. Velen hebben het openbaar vervoer vanwege de infrastructuur juist als obsoleet en volstrekt niet berekend op de vereisten van een markteconomie gekenschetst. Daarbij wordt gewezen op de inadequate veiligheidssystemen en de overschrijding van de milieunormen, zowel in termen van geluid als uitstoot van CO2 en dergelijke. De modernisering van de lijnen en het materieel werd direct na de val van het communisme dan ook als onontbeerlijk gezien.

Heilige koe
Na de val van het communisme veranderde het straatbeeld in een ijltempo. Lege straten met hier en daar wat geparkeerde Lada's, Trabanten en andere auto's van Oost-Europese makelij raakten in een mum van tijd overvol met allerhande West-Europees blik dat, als het moest, dubbel geparkeerd werd. De auto werd een belangrijk statussymbool. In minder dan tien jaar tijd na de val van de Muur verdubbelde het autobezit per duizend inwoners tot ongeveer 280. Het hoogste aantal deed zich voor in Slovenië met meer dan 450 auto's per duizend inwoners.

De Midden- en Oost-Europeanen zijn niet alleen de trotse eigenaar van een auto geworden, ze gebruiken hem ook. Deze ontwikkelingen zijn ten koste gegaan van de exploitatie van het openbaar vervoer. Het aantal vervoerde passagiers daalde in de Midden-Europese hoofdsteden in de jaren negentig jaarlijks met 2 tot 4 procent. En de daling zet zich nog steeds voort, zij het niet meer zo sterk.

De aantrekkingskracht van de auto is kennelijk zo groot dat men graag bereid is achteraan te sluiten in de file en lang te zoeken naar parkeergelegenheden in plaats van voor de deur te worden opgehaald en afgezet. In de meeste Midden-Europese hoofdsteden is namelijk ongeveer 90 procent van de inwoners voorzien van een station binnen een straal van vijfhonderd meter van huis en kantoor. Deze norm wordt in de West-Europese steden niet gehaald.

Net als elders in de wereld leidt in Midden-Europa een daling in de vraag tot een vermindering van het aanbod: onrendabele lijnen worden opgeheven, samengevoegd of minder intensief gebruikt. Zo is in Boedapest het aantal tramlijnen sinds 1990 bijna met een kwart gedaald. In andere steden gebeurt hetzelfde en de vraag dringt zich op wat er moet gebeuren om de kwaliteit van het openbaar vervoer in stand te houden.

Privatiseren!
Na 1990 is 'marktwerking' in Midden- en Oost-Europa het toverwoord voor zo goed als alle problemen in de samenleving, al roept het niet zelden ook verzet op als blijkt dat de markt winnaars en verliezers kent. Men is daarin vaak nog veel verder gegaan dan in veel West-Europese landen. Los van de vraag welke voor- en nadelen privatisering met zich meebrengt is de overdracht van eigendomsrechten vaak als een doel op zich beschouwd. 'Gij zult privatiseren!' fungeerde als het elfde gebod. Dit heeft in het openbaar vervoer niet helemaal goed uitgepakt.

In eerste instantie zijn veel transportbedrijven verzelfstandigd en losgekoppeld van de politiek. Op beperkte schaal hebben door middel van veilingen ook publieke aanbestedingen plaatsgevonden, maar doorgaans werden ze gegund aan de bestaande privaatpublieke transportbedrijven die geen concurrentie ondervonden. Daarmee week het systeem niet wezenlijk af van wat in West-Europese landen gebruikelijk is.

Openbaar vervoer bleef echter een belangrijk politiek wapen en daardoor zijn grote problemen ontstaan. Getergd door financiële problemen van de overheid, waardoor bijvoorbeeld een verbetering van de pensioenen in verkiezingstijd niet als wapen kon worden ingezet, beloofden politici een vrij gebruik van het openbaar vervoer voor ouderen.

De Hongaarse socialisten deden dit - Gyula Horn beloofde in 1998 vrij reizen voor gepensioneerden boven de zeventig - in een poging de gevolgen van het bezuinigingsprogramma te verlichten voor kwetsbare groepen. De gevolgen zijn nu nog merkbaar. Het openbaar vervoer kampt met grote financiële problemen en wordt vanuit Brussel tot de orde geroepen.

De Europese Unie (EU) staat niet langer toe dat politici het openbaar vervoer als beleidsinstrument voor eigen politieke doeleinden gebruiken. Voor het openbaar vervoer in de steden zijn de prijzen voortaan uitsluitend een zaak van onderhandelingen tussen het stadsbestuur en de transporteurs en niemand anders.

Bovendien vereist de Europese Commissie op een termijn van enkele jaren een volledige transparantie bij de aanbestedingen. De automatische gunning aan de transporteur waarvan de aandelen in handen van de stad zijn wordt nog maar slechts voor een periode van vijf jaar gedoogd. Daarmee wordt de Midden- en Oost-Europese lidstaten van de EU de pin op de neus gezet, om maar te zwijgen van de kandidaat-leden.

Dood spoor
Openbaar vervoer is altijd en overal een sector gebleken waarin veel geld bijgelegd moet worden. Dat geldt in Midden-Europa evenzeer als elders. De voortvarendheid waarmee er in het begin van de jaren negentig concurrentie werd geïntroduceerd heeft echter plaatsgemaakt voor een situatie waarin het openbaar vervoer als politiek wapen is ingezet. Daarmee zijn de budgetten verder onder druk gekomen en dus ook de kwaliteit van de dienst: een wrange constatering over de teloorgang van mooie erfenis!