Federalisme en etnische conflicten

Bruno Coppieters

Is federalisme een goed middel om etnische conflicten aan te pakken? Deze vraag zal men in Oost- en Centraal-Europa beantwoorden in functie van de eigen historische ervaring. Deze ervaring is doorgaans niet al te positief. En dat is jammer in het licht van conflictpreventie in de regio.

Meestal leidde democratisering in het voormalig Oostblok tot het uiteenvallen van de bestaande federaties. In de Kaukasus en in de Balkan ging deze ontbinding daarenboven gepaard met gewelddadige afscheidingsbewegingen. Alleen in Rusland slaagde men er met enig succes in om federale principes toe te passen.

Deze globaal negatieve ervaring betekent echter niet dat de internationale diplomatie het federalisme heeft afgeschreven. Het Akkoord van Dayton van 1995 schreef voor dat Bosnië en Herzegovina een federatie zouden vormen.

In maart 2002 slaagde de Europese Unie erin om Servië en Montenegro ervan te overtuigen om hun federale banden niet volledig op te zeggen. De twee deelstaten vormen nu een federale Unie, waarbij ze elk wel het recht hebben om dit akkoord na een proefperiode van drie jaar op te zeggen.

In Georgië en Moldova gaan de VN en de OVSE ervan uit dat een federatie het enige middel is om de eenheid van de staat te herstellen. Abchazië en Zuid-Ossetië zouden deelstaten worden van de Georgische federatie en Trans-Dnjestrië van een federaal Moldova.

Met betrekking tot het toekomstig statuut van Nagorno-Karabach hebben Azerbeidzjan en Armenië tot nu geprobeerd om een akkoord te bereiken op basis van een uitwisseling van bepaalde territoria, een oplossing waarbij federale banden tussen Nagorno-Karabach en Azerbeidzjan geen rol spelen. De mislukking van deze onderhandelingen zou ertoe kunnen leiden dat men naar andere oplossingen dan de ruil van territoria moet zoeken, waardoor het federaal idee ook voor dit conflict opnieuw actueel wordt.

Deze pogingen hebben slechts kans op slagen in de mate dat ze de constructiefouten van de vorige Sovjet- en Joegoslavische federaties kunnen vermijden. Het belangrijkste onopgeloste probleem bestond er in dat men een hiërarchische structuur voor de verschillende nationaliteiten heeft opgebouwd, terwijl men er tegelijkertijd van uitging dat alle volkeren het recht hadden op zelfbeschikking.

In de Sovjet-Unie hadden de zogenoemde unierepublieken (Rusland, Oekraïne, enzovoort) een hoger grondwettelijk statuut dan de autonome republieken en regio's. Daarenboven hadden de unierepublieken formeel het recht op secessie, wat de overige republieken en de regio's niet hadden.

De Tsjetsjenen en de Tataren bijvoorbeeld hadden een autonome republiek binnen de Russische Federatie en de Abchazen een autonome republiek binnen Georgië. Deze volkeren slaagden er niet in om onder het sovjetsysteem het statuut van unierepubliek te krijgen.

In Joegoslavië maakte men een onderscheid tussen naties en nationaliteiten. De volkeren in Joegoslavië waarvan het 'moederland' buiten de Joegoslavische grenzen lag (zoals Hongaren en Albanezen) werden nationaliteiten genoemd, terwijl de Serviërs, Montenegrijnen, Kroaten, Bosniërs, Slovenen en Macedoniërs als naties golden. Naties hadden het recht op een eigen republiek, maar nationaliteiten kregen een lager autonoom statuut dat ondergeschikt was aan een bepaalde republiek. Naties hadden het recht op afscheiding, maar nationaliteiten niet.

Dit was anders geregeld dan in de Sovjet-Unie: daar hadden territoriale entiteiten (unierepublieken) en niet volkeren het recht op secessie. Maar zowel in de Sovjet-Unie als in Joegoslavië ging men ervan uit dat elk volk het recht op nationale zelfbeschikking verworven had.

Vanaf het ogenblik dat de politieke structuren van Joegoslavië en de Sovjet-Unie gedemocratiseerd werden, leidde de tegenstelling tussen de ongelijkheid onder de volkeren die in de federale structuur was ingebakken, tot massale politieke mobilisaties allerhande. In het geval van Kosovo gingen de Serviërs ervan uit dat men aan Kosovo teveel rechten had toegestaan, terwijl de Albanese Kosovaren daarentegen een hoger politiek statuut gingen eisen.

In het geval van Abchazië gingen de Georgiërs ervan uit dat zij een politieke meerderheid moesten vormen in deze autonome republiek, terwijl de Abchazen een gelijk statuut voor 'hun' republiek met dat van de unierepubliek Georgië vroegen. Gelijksoortige problemen rezen in andere delen van Joegoslavië en de Sovjet-Unie, met afscheidingsbewegingen, oorlogen en de oprichting van de facto onafhankelijke staten als resultaat.

Dit betekent dat het Joegoslavische en het Sovjet-federalisme niet in staat waren om etnische nationale spanningen te reguleren. Het betekent ook dat men naar alternatieven moet zoeken om het probleem van hiërarchie tussen volkeren op te lossen.

In een federale rechtsstaat ontleent elk bestuursniveau zijn bevoegdheden aan de grondwet. In dit opzicht is geen enkel niveau ondergeschikt aan een ander. Een deelstaat kan zich op de grondwet beroepen om een onbevoegde interventie van het federale parlement of de federale regering tegen te gaan.

Grondwettelijke hervormingen zijn slechts mogelijk na directe of indirecte participatie van de verschillende federale bestuursniveaus. Een grondwetsherziening kan bijvoorbeeld slechts gebeuren na toestemming van een federale tweede kamer die de verschillende nationaliteiten en federale deelstaten vertegenwoordigt, of na instemming van de parlementen van de deelstaten. Zulke procedures zijn nodig om te vermijden dat één bepaald volk of bepaalde volkeren in de federatie hun wil kunnen opleggen aan anderen.

In Joegoslavië en de Sovjet-Unie was het de taak van de communistische partij om conflicten tussen federale instellingen en nationale groepen te beslechten. De grondwet en het recht in het algemeen speelden hierbij een ondergeschikte rol.

In een democratisch federaal systeem zijn er specifieke instellingen voor bevoegdheidsconflicten. In een federatie waar zware etnische spanningen zijn, moet men vermijden dat deze instellingen als partijdig overkomen.

Voor Bosnië-Herzegovina heeft men daarom een grondwettelijk hof opgericht waarbij een aantal rechters aangesteld worden door de Voorzitter van het Europese Hof voor de Mensenrechten in Straatsburg. Dit Hof is verbonden met de Raad van Europa en staat garant voor onpartijdigheid bij die keuze.

Een ander probleem dat in federaties in Oost- en Centraal Europa opgelost moet worden is dat van de buitenlandse interventie. De Russen zijn in de nationalistische conflicten in Georgië en Moldova tussenbeide gekomen ten voordele van de niet-Georgische en niet-Moldavische volkeren. De westerse landen kozen in de burgeroorlog in Joegoslavië de kant van de Bosniërs, de Kroaten en de Albanese Kosovaren. In het conflict tussen Servië en Montenegro over de toekomst van rest-Joegoslavië koos de Europese Unie partij voor Montenegro, althans zolang Milosevic in Belgrado aan de macht was.

Een dergelijke inmenging maakt het doorgaans moeilijker om bij de onderhandelingen over een nieuw federaal akkoord tot een vergelijk te komen dat door alle deelnemende partijen als legitiem beschouwd wordt. Men heeft dan de indruk dat dergelijke akkoorden door buitenlandse machten werden opgelegd in het voordeel van één bepaald volk.

In West-Europese federaties, zoals België en Spanje, heeft men een dergelijke interventie uit het buitenland kunnen vermijden. Frankrijk heeft zich bijvoorbeeld nooit ingelaten met de interne nationaliteitsconflicten van zijn twee buurlanden (met uitzondering van de strijd tegen de Baskische terreurbeweging ETA).

Wat Oost- en Centraal-Europa betreft is het een illusie om te verwachten dat er in de nabije toekomst een einde komt aan een dergelijk machtsvertoon door Rusland of het Westen. Wat echter wel mogelijk is, is een neutralere opstelling van buitenlandse machten, wat door een actievere rol van internationale veiligheidsinstellingen versterkt kan worden.

Voor de meeste afscheidingsconflicten in Oost- en Centraal Europa is een federaal akkoord nog niet in zicht. Voor de afscheidingsbewegingen in Tsjetsjenië, Abchazië en Kosovo is het voor het ogenblik onvoorstelbaar dat ze soevereiniteit zouden delen met het volk dat hen zolang onderdrukt heeft.

Uit hun ervaring met het federalisme hebben ze de les getrokken dat dit niet mogelijk is en dat ze daarom een eigen staat nodig hebben. Het is voor onderhandelaars in deze conflicten niet eenvoudig om aan te tonen dat men uit federale experimenten ook andere lessen kan trekken.

Bruno Coppieters is hoofddocent bij de Vakgroep Politieke Wetenschappen van de Vrije Universiteit Brussel