Spoedig na zijn aantreden als President van Rusland heeft Dmitri Medvedev een pleidooi gestart voor een nieuwe opzet van de veiligheidsarrangementen in Europa, de zogenaamde Europese veiligheidsarchitectuur. De bestaande structuur moet volgens Medvedev plaats maken voor een nieuwe, omdat gebleken is dat deze de veiligheidsuitdagingen na het einde van de Koude Oorlog niet aan kan. Medvedevs initiatief bleef niet bij een enkele verklaring maar groeide uit tot één van de speerpunten van zijn externe veiligheidsbeleid. Is dit voorstel concreet en realiseerbaar? En welke gevolgen kan dit hebben voor de veiligheidssituatie in Europa?
In juni 2008 gebruikte Medvedev zijn bezoek aan Duitsland om een pan-Europees veiligheidspact te introduceren. In een toespraak in Berlijn op 5 juni stelde hij dat de vigerende Europese veiligheidsarchitectuur het gedachtegoed bevatte van de Koude Oorlog. Hij nodigde de Europese landen uit om een nieuwe pan-Europese veiligheidsorganisatie op te zetten. De bestaande organisaties in de Euro-Atlantische regio - zoals NAVO, EU en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) - zouden ook een nieuw Europees veiligheidsverdrag moeten kunnen ondertekenen, maar zij zouden niet als lid kunnen deelnemen aan de te formeren pan-Europese veiligheidsorganisatie.
De OVSE zou volgens de Russische president het voor de hand liggende platform zijn van Europese veiligheid. Echter een onvolledige institutionele ontwikkeling en obstructie door lidstaten die 'Koude Oorlog politiek' wilden voortzetten maakten het onmogelijk dat de OVSE deze rol op zich zou kunnen nemen.
Volgens Medvedev had niet alleen de OVSE, maar ook de NAVO zich als ware Europese veiligheidsactor gediskwalificeerd, omdat de alliantie het doel van zijn bestaan trachtte te rechtvaardigen in wereldwijd optreden, ten koste van de VN. Voorts verwierp hij de transatlantische grondslag van de NAVO. Hoewel hij Noord-Amerika als één van de drie grondleggers - samen met Rusland en de EU - van Europese beschaving vermeldde, stelde Medvedev dat 'Atlanticisme' een eenzijdige grondslag voor veiligheid betekende, die zich had uitgeput. Ook meende hij dat men 'van Vancouver tot Vladivostok' als geografisch uitgangspunt van Europees veiligheidsbeleid zou moeten aanhouden, in plaats van 'Atlanticisme'.
Verder herhaalde de Russische leider gangbare Russische standpunten tegen de NAVO, zoals het verwerpen van de uitbreiding van het bondgenootschap en het ondermijnen en beschadigen van relaties met Moskou. Ook verzocht hij het Westen om beslissingen over de onafhankelijkheid Kosovo, de uitbreiding van de NAVO en het raketschild voor onbepaalde tijd uit te stellen.
Overigens erkende Medvedev wel dat Afghanistan aantoonde dat de NAVO en Rusland dezelfde veiligheidsbelangen kennen en daarom samenwerken. Voorbeelden daarvan waren Moskou's instemming met het vervoer van NAVO-goederen naar Afghanistan over Russisch grondgebied, de inhuur aldaar van Russische transportvliegtuigen, en gezamenlijke NAVO-Russische opleiding van Afghaanse antidrugsfunctionarissen. Hij zag deze samenwerking echter wel bedreigd door 'stagnerende blokpolitiek' van de NAVO.
In zijn toespraak verwees Medvedev ook naar de Helsinki Akkoorden van 1975 als juridische basis voor het Europese veiligheidssysteem. Naar zijn mening zou dit document de basis voor de volgende stap moeten zijn, namelijk door een juridisch bindend verdrag voor Europese veiligheid op te stellen. Aldus zou een regionaal pact moeten worden gevormd, gebaseerd op de principes van het VN-Handvest. Dit verdrag zou uitvoering kunnen geven aan het principe van ondeelbare veiligheid en zou ook moeten voorzien in wapenbeheersingsaangelegenheden.
Om te komen tot een dergelijk verdrag stelde Medvedev voor om een gemeenschappelijke Europese Top te houden. Alle Europese landen zouden aan deze topontmoeting moeten kunnen deelnemen, maar wel als individuele landen, los van hun eventuele lidmaatschap van organisaties. En voorts op basis van hun nationale belangen, niet van ideologische motieven.
Medvedevs initiatief tot een herziene regeling van Europese veiligheid was niet een ééndagsvlieg van juni 2008 maar is sindsdien consequent op allerlei gelegenheden teruggekeerd als essentieel beleidspunt van het Kremlin. Zo kwam dit voorstel ook aan de orde in het op 12 juli 2008 gepubliceerde Concept Buitenlandse Beleid, één van de voornaamste Russische veiligheidsdocumenten. Bij de introductie van dit document op 15 juli, op een forum van Russische ambassadeurs, beschouwde Medvedev Helsinki 1975 en de daaraan gerelateerde wapenbeheersingsverdragen tussen de Sovjet-Unie en de NAVO als een goed uitgangspunt voor een nieuw collectief Europees veiligheidssysteem.
Enkele weken later verduidelijkte Ruslands ambassadeur bij de NAVO, Dmitry Rogozin, Medvedevs voorstel in een vergadering van de NAVO-Rusland Raad. Rogozin sprak de Europese en Amerikaanse reacties tegen dat dit plan gericht zou zijn op het verzwakken van de NAVO, de OVSE en andere Westerse veiligheidsinstellingen. De door NAVO-ambassadeurs geuite zorgen over Medvedevs voorstel zou Rogozin bespreken op een volgende vergadering, maar door het Russisch-Georgische conflict van augustus 2008 was dit tot medio 2009 van de baan.
De eerstvolgende gelegenheid waarbij het idee voor een nieuwe Europese veiligheidsarchitectuur werd besproken was in september, op een overleg van de door Rusland geleide Oost-Europese en Centraal-Aziatische militaire alliantie Collective Security Treaty Organization (CSTO) in Moskou. Daarbij verklaarde Minister van Buitenlandse Zaken Sergei Lavrov, dat de CSTO zich bereid had verklaard medewerking te verlenen aan de totstandkoming van het beoogde Europese veiligheidsverdrag.
Op een internationaal forum in Evian in oktober 2008 stelde Medvedev dat de Verenigde Staten (VS) hun centrale positie in de wereldorde hadden verloren. Hij riep Europa op om met Rusland aan een nieuw veiligheidspact te werken. Op de EU-Rusland Top in november in Nice, kreeg Medvedev steun voor zijn initiatief van zijn Franse evenknie, President Sarkozy, die zijn adhesie betuigde aan gezamenlijke Europese besprekingen over een nieuwe veiligheidsarchitectuur.
Vervolgens bracht in december 2008 minister Lavrov dit voorstel in op een vergadering van de OVSE Ministeriële Raad in Helsinki. Op die OVSE-vergadering was er echter geen meerderheid te vinden voor het verzoek van Sarkozy om medio 2009 een speciale top over dit onderwerp te houden.
In april 2009 lichtte Medvedev zijn voorstel toe in een toespraak op de universiteit van Helsinki. Naast herhaling van eerdere argumenten bracht hij de term 'Helsinki plus' in als aanduiding voor zijn concept voor een nieuw Europees veiligheidsysteem. Met verwijzing naar Helsinki 1975 en het principe van 'veiligheid van Vancouver tot Vladivostok' trachtte Medvedev zijn ideeën te koppelen aan historische hoekstenen van Europese veiligheid. Voorts vermeldde hij voor het eerst de EU - in aanvulling op NAVO, OVSE en CSTO - als speler binnen de bestaande, achterhaalde Europese veiligheidsarchitectuur.
In juni 2009 bemoeide de Russische militaire leiding zich met Medvedevs pleidooi, door te stellen dat de nieuwe Europese veiligheidsarchitectuur ook de energiebronnen rijke Arctische regio zou moeten omvatten. En in september 2009 kwam Medvedevs voorstel aan de orde tijdens zijn staatsbezoek aan Zwitserland, en in een toespraak van de nieuwe Secretaris-Generaal van de NAVO, Anders Fogh Rasmussen, over verbetering van de bondgenootschappelijke betrekkingen met Rusland.
Medvedevs voorstel voor een nieuwe Europese veiligheidsarchitectuur sluit aan bij traditionele beleidsdoeleinden en vergelijkbare voorstellen van Poetin en sovjetleiders. Allereerst lijkt dit plan bedoeld te zijn om bestaande Europese en westerse veiligheidsinstellingen, wier handelen afbreuk doet aan het Russische veiligheidsbeleid - zoals NAVO en OVSE - buitenspel te zetten. Van belang hierbij is dat het voorstel benadrukt dat de Europese staten toetreden tot de nieuwe veiligheidsstructuur als landen afzonderlijk, niet als leden van 'blokken' of van andere internationale instituties.
De NAVO is gewoonlijk de enige instelling die Moskou aanduidt als 'blok'. Daarnaast gebruikt Medvedev de term 'blok' ook voor de staten die verhinderd zouden hebben dat de OVSE het platform werd voor Europese veiligheid. Voorts mogen van Medvedev de bestaande (veiligheids)organisaties zich bij het nieuwe pact slechts aansluiten als ondertekenende partijen, maar ze kunnen geen deel uitmaken van de organisatie waarin de besluitvorming over Europese veiligheidszaken plaatsvindt. Aldus zijn NAVO, EU en OVSE niet betrokken bij het beleid.
Gerelateerd hieraan is een volgende doelstelling van het voorstel waarschijnlijk gelegen in het principe van 'verdeel- en- heers'. Door middel van bilaterale akkoorden van Rusland met individuele Europese landen zou Moskou verdeeldheid kunnen zaaien in het westerse kamp en zo een stempel kunnen drukken op Europa als geheel.
De reacties in Europa op Medvedevs voorstel lieten het gebruikelijke patroon zien van een verdeeld huis met bekende partijvorming. Steun voor een nieuwe veiligheidsarchitectuur kwam van Italië, Spanje, Cyprus, Duitsland en vooral van de Franse President Sarkozy. Tegenstand kwam van de voormalige Warschaupactstaten in Oost-Europa en de voormalige Sovjetrepublieken in de Baltische regio. Aldus deed nog voor de vorming van een alternatieve veiligheidsstructuur het verschijnsel van 'verdeel-en-heers' al opgeld.
Een oogmerk van Medvedevs voorstel is mogelijk ook om de VS uit de Europese veiligheidsarchitectuur te verdringen, gezien de Russische weerstand tegen het 'Atlanticisme' van het bestaande veiligheidssysteem. Opmerkelijk is ook de verwijzing van Medvedev naar de Euro-Atlantische regio of ruimte 'van Vancouver tot Vladivostok'. Deze uitdrukking is traditioneel gangbaar binnen het gedachtegoed van de pan-Europese veiligheid conform de lijnen van het Helsinkiproces en vervolgens toegepast in de OVSE. Met deze term tracht het Kremlin legitimiteit voor zijn voorstel te bereiken. Daarmee geeft Rusland impliciet aan dat de huidige Europese veiligheidsstructuren dit prestige kwijt zijn.
Sommige verklaringen over een nieuwe Europese veiligheidsarchitectuur maken melding van het belang van Rusland in Europa, als voortvloeisel van zijn territoriale omvang en geschiedenis. Dit is ook een voorbeeld van traditioneel Russisch veiligheidsdenken, dat uitdrukking geeft aan het gevoel van superioriteit wat zou rechtvaardigen dat Rusland een essentiële rol in de internationale arena toekomt.
Medvedevs voorstel is gerechtvaardigd in de zin dat het terecht tekortkomingen in de huidige Europese veiligheidsarchitectuur aankaart, wat NAVO-leider Rasmussen ook erkend heeft in zijn toespraak van september. Maar over het geheel genomen bevat het Russische voorstel geen aantrekkelijk alternatief en kent het met de nadruk op afkeuring van bestaande veiligheidsstructuren toch vooral een negatieve signatuur. Als het plan zich niet zou concentreren op vervanging van de aanwezige veiligheidsorde maar op verbetering van de bestaande veiligheidsmechanismen zou het veel meer kans van slagen hebben.
Voorts is het voorstel beperkt, in de zin dat het slechts 'harde' of militaire veiligheid bespreekt maar andere (sociale, economische en ecologische) dimensies van veiligheid, die de OVSE bijvoorbeeld wel agendeert, laat liggen. Maar belangrijker is nog dat hoewel Medvedev sinds juni 2008 zijn voorstel voor een nieuw Europees veiligheidsbestel wel vele malen heeft herhaald, maar dat een daadwerkelijk document met de details van het plan nog steeds niet het daglicht heeft gezien. Hierdoor is het plan vaag gebleven.
Er is reden om aan te nemen dat van een concreet schriftelijk uitgewerkt plan geen sprake is maar dat het voorstel beoogt de meningen in Europa af te tasten en tevens om discussie en onrust in het Westerse kamp te veroorzaken. Met zijn veiligheidsalternatief toont President Dmitri Medvedev zich een trouw navolger van de assertieve koers van Vladimir Poetin en van traditionele benaderingen in het Russische veiligheidsdenken.
*Luitenant-kolonel Dr. M. de Haas is Ruslanddeskundige en als krijgskundig onderzoeker verbonden aan het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen 'Clingendael' te Den Haag. Dit artikel is deels ontleend aan zijn boek Russia's foreign policy in the 21st century: Putin, Medvedev and beyond, dat voorjaar 2010 verschijnt bij uitgeverij Routledge.
Alle bovengenoemde publieke optredens van president Medvedev zijn te vinden op: eng.kremlin.ru