Uitspraak over Kosovo een precedent, of niet

René Does

Op 21 juli had patriarch Irinej van de Servisch-orthodoxe kerk nog opdracht gegeven om in alle kerken in Servië de kerkklokken te luiden. Maar het mocht niet baten. Tot grote vreugde van de Kosovo-Albanezen en grote teleurstelling van de Serviërs besloot het Internationaal Gerechtshof van de Verenigde Naties een dag later dat de eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo niet in strijd was met het internationale recht. Meteen brak de discussie los of dit besluit een precedent vormde voor alle andere separatistische conflicten in de wereld.

De Kosovo-Albanezen hebben lange tijd moeite gehad met het accepteren van de formele status van provincie van Servië. Op 17 februari 2008 riep Kosovo eenzijdig zijn onafhankelijkheid uit. Wereldwijd bestaat er grote verdeeldheid over de rechtmatigheid van dit besluit.

De internationale status van Kosovo werd een internationaal vraagstuk nadat de Serviërs in de zomer van 1999 door de NAVO uit de regio werden gebombardeerd wegens hun wandaden in de burgeroorlog met de Kosovo-Albanezen. De Kosovaarse leiders verklaarden daarna nooit meer onder Servisch gezag te willen staan. De Serviërs, die Kosovo als de bakermat van hun staat zien, zeiden onafhankelijkheid van Kosovo nooit te zullen accepteren.

Ahtisaari-plan
Jarenlang bleef Kosovo vervolgens onder internationaal bestuur staan van de Verenigde Naties en de Europese Unie. Tussen Kosovo en Servië bleef de patstelling over de status van de regio voortduren. In de winter van 2007 deden de Verenigde Naties een poging tot een compromis te komen via het Ahtisaari-plan. Martti Ahtisaari, de Finse ex-premier en speciale VN-afgezant voor Kosovo, presenteerde toen een plan dat de volgende punten bevatte:

• Er werd niet expliciet gesproken over onafhankelijkheid van Kosovo of Servische soevereiniteit over de regio.
• Kosovo mocht zich niet aansluiten bij Albanië en Servische regio's mochten zich niet afsplitsen naar Servië.
• Kosovo mocht nationale symbolen hebben, zoals een vlag en een volkslied.
• Kosovo mocht lid worden van internationale organisaties als de VN en het IMF.
• Een internationale gevolmachtigde van de VN en de EU kreeg het recht in te grijpen in het bestuur van Kosovo.
• Troepen van de NAVO en de EU bleven militaire en politiefuncties in de regio vervullen.
• Etnische minderheden moesten beschermd worden en worden vertegenwoordigd in het bestuur van Kosovo.
• Kloosters en kerken van de Servisch-orthodoxe kerk en de Servische taal moesten beschermd worden.

Het plan voorzag in geclausuleerde onafhankelijkheid van Kosovo. Het werd echter door zowel de Kosovo-Albanezen als de Serviërs afgewezen. Door de Kosovo-Albanezen omdat ze de beperkende voorwaarden van hun onafhankelijkheid niet accepteerden, door de Serviërs omdat ze de territoriale integriteit van hun land aangetast zagen. De laatste hoop dat er met de Serviërs een compromis kon worden gevonden, werd toen de bodem ingeslagen. Overigens steunden ook veel VN-lidstaten het plan-Ahtisaari niet, waaronder Rusland.

Hierna volgde de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo op 17 februari 2008, waarover Servië zei deze nooit te zullen accepteren. Beide partijen vonden grote landen in de wereld achter zich. Kosovo zag zich gesteund door onder meer de VS en de meeste EU-lidstaten, Servië door Rusland, China en de EU-lidstaten Spanje, Slowakije, Roemenië, Cyprus en Griekenland. Momenteel hebben 69 landen in de wereld de onafhankelijkheid van Kosovo erkend, en 125 niet.

Internationaal Gerechtshof
In de herfst van 2008 lukte het Servië in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties een motie aangenomen te krijgen die voorzag in een juridisch onderzoek naar de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo door het Internationaal Gerechtshof van de Verenigde Naties in Den Haag.

Op 11 december 2009 had het hof de hoorzittingen over de rechtmatigheid van de onafhankelijkheid van Kosovo, die op 1 december waren begonnen, afgerond. Het hof had vertegenwoordigers van dertig landen gehoord en moest na de hoorzittingen binnen enkele maanden een niet-bindend advies aan de Algemene Vergadering presenteren. Onder de gehoorde landen waren voorstanders van de onafhankelijkheid van Kosovo, zoals de Verenigde Staten, en tegenstanders, zoals Servië en Rusland. De uitspraak kwam dus op 22 juli 2010.

De vraag die het Internationaal Gerechtshof behandelde, luidde: 'Stemt de eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring door de tijdelijke instituten voor zelfbestuur van Kosovo overeen met de regels van het internationale recht?' Met tien tegen vier stemmen oordeelde het hof: 'De internationale rechtsnormen bevatten geen werkende bepalingen die een onafhankelijkheidsverklaring beperken.

Op basis hiervan kunnen we concluderen dat de verklaring van 17 februari 2008 niet in strijd is met de internationale rechtsnormen.' Verder baseerde het hof zich op VN-resolutie 1244 van 10 juni 1999, die voorziet in 'substantieel zelfbestuur' voor Kosovo.

Reacties
De reacties uit Kosovo en Servië op de uitspraak van het hof waren zoals verwacht. De Kosovaarse minister van Buitenlandse Zaken Skender Hyseni sprak van 'een grote dag voor Kosovo' en riep Servië op onderhandelingen te beginnen met zijn land. 'Wij hebben nu juridisch bewijs dat onze onafhankelijkheid het internationale recht niet heeft geschonden.'

De Servische president Boris Tadic kwam ook met een verwachte reactie: 'Servië zal de eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo natuurlijk nooit erkennen omdat het gelooft dat unilaterale, etnisch gemotiveerde afscheiding niet in overeenstemming is met de principes van de Verenigde Naties.'

Niettemin riep minister van Buitenlandse Zaken Vuk Jeremic de Servische minderheid in Kosovo op niet met geweld op de uitspraak van het hof te reageren. Verder zei hij te streven naar een nieuwe VN-resolutie om onderhandelingen over Kosovo een vervolg te geven.

Buitenlandcommissaris Catherine Ashton van de Europese Unie 'verwelkomde' de beslissing van het hof. 'We moeten nu naar de toekomst kijken. De toekomst van Servië ligt in de Europese Unie. De Europese Unie is daarom bereid een proces van dialoog tussen Pristina en Belgrado te begeleiden.' Vanuit deze belofte voor een Europese toekomst van Servië, dat lid wil worden van de Europese Unie, moet de 'gematigde' reactie van Jeremic worden bezien.

Rusland moest zichzelf in een spagaat gooien. Woordvoerder Andrej Nesterenko van het Ministerie van Buitenlandse Zaken verklaarde: 'Onze positie over de niet-erkenning van de onafhankelijkheid van Kosovo blijft onveranderd.' Aan de andere kant stelden veel Russische commentatoren dat de uitspraak Rusland internationaal versterkt in zijn erkenning van de van Georgië afgescheiden republieken Abchazië en Zuid-Ossetië.

En wetenschappelijk medewerkster Jelena Goeskova van het Instituut voor de Bestudering van de Slavische Landen van de Russische Academie van Wetenschappen vroeg in het dagblad Vremja Novostej (23 juli 2010) hoeveel Albanese staten de wereld denkt te gaan erkennen. De Albanezen hebben immers al een eigen etnische staat: Albanië.

Precedentwerking
De Russische reactie raakt sterk aan dé vraag na de uitspraak van het hof: gaat nu wereldwijd de spreekwoordelijke doos van Pandora van onafhankelijkheidsverklaringen door separatistische regio's open? Zo zei de president van Abchazië, Sergej Bagapsj: 'De uitspraak van het Internationaal Gerechtshof bevestigt nogmaals het recht op zelfbeschikking van Abchazië en Zuid-Ossetië. Vanuit historisch en juridisch oogpunt hebben Abchazië en Zuid-Ossetië meer recht op onafhankelijkheid dan Kosovo.'

In deze theorie fungeren meestal de volgende regio's als voorbeeldgebieden die van de uitspraak van het Internationaal Gerechtshof gebruik gaan maken: Abchazië, Zuid-Ossetië, Catalonië en Baskenland. Maar wie er even voor gaat zitten kan tientallen van zulke separatistische regio's in de wereld opsommen. Van grote staten als Quebec tot een ministaatje als Zuid-Ossetië. En van een sociale welvaartsregio als Vlaanderen tot een crisisgebied als Tsjetsjenië.

Landen met separatistische regio's binnen hun grenzen en separatistische gebieden zelf stellen dat van de Kosovo-beslissing van het Internationale Gerechtshof wel een precedentwerking zal uitgaan: de eerste als waarschuwing, de laatste als aanmoediging van hun onafhankelijkheidsstreven. Landen die de onafhankelijkheid van Kosovo hebben erkend, ontkennen dit. Zij menen dat de onafhankelijkheid van Kosovo een eenmalige gebeurtenis is, die gedicteerd werd door de verschrikkelijke ervaringen van de Kosovo-Albanezen in de burgeroorlog met Servië.

De uitspraak van het Internationale Gerechtshof lijkt het meest aan die tweede mening tegemoet te komen. Het hof erkende de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo in dit concrete geval als 'niet in strijd met de internationale rechtsnormen', maar zei verder niets algemeens over het zelfbeschikkingsrecht van separatistische regio's.

Georgië
Niettemin zijn er na de uitspraak over Kosovo van het Internationaal Gerechtshof twee conclusies te trekken:

1. Kosovo en separatisme zijn kwesties die de wereld ernstig verdeeld houden en momenteel tot de moeilijkste internationale vraagstukken behoren.
2. Het principe van de bescherming van de territoriale integriteit van staten lijkt geleidelijk aan relatiever te worden. Bovendien lijkt hierbij de vraag of een separatistische regio als onafhankelijke staat kan worden erkend minder een internationaal-rechtelijk dan een internationaal-politiek machtsvraagstuk.

De meest actuele separatistische kwesties vandaag de dag naast Kosovo zijn de zogenoemde 'bevroren conflicten' in de voormalige Sovjet-Unie: Abchazië, Zuid-Ossetië, Nagorno-Karabach en Transdnestrië. In september wil Georgië bij het Internationaal Gerechtshof een zaak tegen Rusland aanspannen en de vraag over de rechtmatigheid van de erkenning van Abchazië en Zuid-Ossetië door Rusland voorleggen. Dat wordt spannend. Interessant hoe het hof zich in het licht van zijn uitspraak over Kosovo hieruit gaat redden.