Liever tegenvallers dan meevallers

Jan Limbeek

Enkele vooraanstaande Russische politici begonnen in februari te waarschuwen dat eind 2017 de olieprijs met ongeveer een kwart gedaald kan zijn tot veertig dollar per vat. Zij gingen daarmee in tegen de algemene gedachte dat mettertijd de olieprijs geleidelijk zal stijgen. De vraag is of hun zorgen reëel zijn of dat ze expres overdrijven om te luide roep om extra overheidsuitgaven - of minder bezuinigingen - te verzachten.

Gedurende het vorige decennium waren de Russische overheidsfinanciën zeer gezond omdat de toenmalige Minister van Financiën Aleksej Koedrin steevast de verwachte olieprijs en economische groei, en dus de overheidsinkomsten, conservatief plande. Meevallers in de vorm van grotere inkomsten waren het gevolg. Koedrin kon later in een jaar best wat extra uitgaven toestaan. Hij hield daarna nog steeds genoeg geld over om schulden af te lossen en te sparen. Als men daarentegen de verwachte inkomsten (te) hoog zou hebben begroot, dan waren de Russische overheidsfinanciën een stuk minder gezond geweest.

Wat toen gold, geldt ook nu. De oorspronkelijke begroting van 2017 was gebaseerd op een prijs van veertig dollar per vat Oeral-olie. (Oeral is de Russische oliemix en is gewoonlijk een à twee dollar goedkoper dan de Brent-standaard.) Om het verwachte begrotingstekort binnen de perken te houden, zijn zware bezuinigingen doorgevoerd, onder andere op defensie en de pensioenen.

Maar de feitelijke olieprijs was in de eerste drie maanden van 2017 veel hoger. De gemiddelde olieprijs was ruim 52 dollar, dus 12 dollar hoger dan gepland. Brent-olie kostte 55 dollar per vat. Als men van de olieprijs van de eerste drie maanden van 2017 was uitgegaan, waren die bezuinigingen minder nodig geweest.

Een van de experts die waarschuwen voor een lagere olieprijs is de bovenvermelde Koedrin. Sinds 2011 is hij geen Minister van Financiën meer, maar hij heeft nog steeds dezelfde financieel conservatieve opvattingen. Hij zegt in feite: Doe voorzichtig, want de huidige olieprijs is weliswaar veel hoger dat het geplande niveau, maar dit zal aan het eind van 2017 niet meer zo zijn. Als we daar geen rekening mee houden, moeten we straks nog zwaarder gaan bezuinigen - in het jaar dat president Poetin moet worden herkozen -terwijl er geen extra financiële reserves zijn opgebouwd.

De afgelopen jaren heeft Rusland een groot deel van het begrotingstekort kunnen financieren met behulp van een oliefonds, het Reservefonds. Het belang van sparen in goede tijden zit daarom nog vers in het geheugen. Zonder de tientallen miljarden dollars van het Reservefonds zou het regime de afgelopen crisisjaren heel wat moeilijker doorgekomen zijn. In 2016 kromp het Reservefonds van 50 naar 16 miljard dollar. Overigens ging het opeten van het Reservefonds niet ten koste van de goud- en valutareserve van de Centrale Bank van Rusland. Die zijn juist gestegen en omvatten op 1 juni 2017 406 miljard dollar.

De olieprijs
Er zijn dus goede redenen om te waarschuwen voor een lagere olieprijs. Maar zijn er ook echte aanwijzingen dat olie goedkoper gaat worden? Allereerst kan men constateren dat de geschiedenis heeft laten zien dat de hoogte van de olieprijs onmogelijk te voorspellen is, zelfs niet op korte termijn. Alleen al om deze reden is een daling best mogelijk. Flauw, maar waar. Daarnaast verwachtten de prijspessimisten een prijsdrukkend effect van het extra aanbod van Amerikaans schalie-olie. Het Amerikaanse Ministerie van Energie en het IEA gaan hier vanuit.

Vraag en aanbod olie in de wereld (miljoen vaten per dag)

	2015	2016	2017 (prognose)	I-III 2016	I-III 2017
Vraag OESO landen	46,4	46,9	47,1	46,7	46,9
Vraag niet-OESO landen	47,3	48,3	49,3	47,4	48,5
Totale wereldvraag	93,7	95,1	96,4	94,1	95,4
Aanbod niet-OPEC landen	63,9	63,3	64,5	63,9	64,3
Aanbod OPEC landen	31,5	32,5	...	32,0	31,9
Totale wereldaanbod	95,5	95,8	...	95,9	96,2
Wereldevenwicht	1,8	0,7	...	1,8	0,8
Opm. In 2016 produceerde Rusland drie procent meer olie: een record van 550 miljoen ton olie (gemiddeld elf miljoen vaten per dag). Bron: Market Indicators as at end: April 2017 (opec.org)

Het is ook de vrees van topman Igor Setsjin van Ruslands grootste olieproducent Rosneft. Hij denkt al jaren dat afspraken van productiereducties zinloos zijn omdat het lagere aanbod gecompenseerd wordt door extra productie van Amerikaans schalie-olie.

Vóór 2017 brachten de olieproducerende landen elk jaar meer olie op de markt. Er is nu door 60 procent van de producenten - de OPEC en elf onafhankelijke producenten, onder wie Rusland - afgesproken de olieproductie vanaf 2017 terug te dringen.

Vanaf september 2016 kwam een akkoord van Rusland en tien andere onafhankelijke olieproducerende landen met de OPEC over productiebeperking steeds naderbij. Eind november 2016 maakte de OPEC concrete afspraken over de verdeling van de reductie. In totaal zou de OPEC het eerste halfjaar van 2017 1,2 miljoen vaten per dag minder produceren.

De elf onafhankelijke producenten verplichtten zich anderhalve week later 0,6 miljoen vaten in te leveren, waarvan Rusland 0,3 miljoen vaten per dag minder moest produceren (ten opzichte van het oktoberniveau). In totaal beloofden deze olieproducerende landen bijna 1,8 miljoen vaten olie minder te produceren.

De olieprijs steeg scherp als gevolg van dit definitieve akkoord: van begin december 2016 tot begin maart 2017 was de prijs 55 dollar per vat Brent-olie. Er bestond echter meteen scepsis of de landen zich zouden houden aan hun afspraken. Volgens controle van de OPEC is dit bijna het geval.

Maar is dit ook zo? De Russische minister van Energie Aleksander Novak stelde in april dat Rusland nagenoeg voldeed aan de afspraken van eind maart 2017 om 0,2 miljoen minder te produceren. Dit werd volgens Novak een kleine 0,19 miljoen vaten per dag. Andere bronnen rapporteren een hogere productie. Andere niet-OPEC landen zijn eveneens laks met hun afspraken. Misschien gaat er nog wat veranderen, maar deze voortekenen zijn niet zo gunstig. De markt krijgt te maken met meer olie dan afgesproken.

Aan de andere kant houdt de OPEC, met name SaoediArabië, zich redelijk aan de afspraken. Grosso modo neemt het aanbod van olie af, voor het eerst in vele jaren. De vraag naar olie blijft toenemen, ook in de ontwikkelde OESO-landen (zie de bovenstaande tabel). Zelfs als de OPEC er, samen met hun partners, niet in slaagt de afgesproken productiebeperking te realiseren en/of die reductie deels teniet gedaan wordt door extra olieproductie van niet-afspraak landen, dan nog lijkt het erop dat het olie-aanbod achter blijft bij de vraag naar olie.

Een afnemend aanbod en een toenemende vraag leidt op zichzelf tot een hogere prijs. Maar de werkelijkheid is veel ingewikkelder omdat er vele, deels onbekende, factoren op de prijs inwerken.

De Amerikaanse overheid wil bijvoorbeeld in totaal de helft van hun oliereserves van een kleine 700 miljoen ton op de markt gooien. Onder voormalig president Barack Obama is al afgesproken om 190 miljoen ton te verkopen in de periode 2017-2025. Het is nog maar de vraag of de nieuwe verkoop goedgekeurd wordt door het parlement. Daarna is het nog de vraag hoeveel olie er per jaar wordt verkocht. Ander voorbeeld: een groot conflict in het Midden-Oosten is redelijkerwijs niet te voorzien, maar goed mogelijk. Zo'n conflict laat de olieprijs exploderen.

In weerwil van de Russische prijspessimisten wijst Vjatsjeslav Misjtsjenko van Argus, een bedrijf dat zich onder meer bezig houdt met prijsontwikkelingen van energie, erop dat het helemaal niet te berekenen is of de VS veel extra zullen kunnen produceren. Er zijn immers maar liefst 5.000 olieproducenten in de VS die ieder een eigen break even punt hebben. Misjtsjenko verwacht een prijs van 55 dollar eind 2017. Dit is voornamelijk afhankelijk van de verlenging van de productiebeperkingdeal, zo zei hij in gazeta.ru.

Op 25 mei 2017 maakte de OPEC-vergadering bekend de productiebeperkingdeal met negen maanden te verlengen tot en met maart 2018. De elf niet-OPEC partners volgden. Na deze aankondiging stegen de olieprijzen dit keer niet, maar daalden ze. De markt had allang ingecalculeerd dat er een verlenging aan zat te komen. Toch had de nieuwe deal zin: zonder een verlenging waren de olieprijzen waarschijnlijk ingestort.

Na drie maanden op een niveau van ruim 52 dollar (Oeral) gezeten te hebben, begon de olieprijs vanaf 7 maart 2017 te dalen. De volgende drie maanden was de olieprijs bijna vijf dollar lager. De eerste vijf maanden van 2017 was de gemiddelde olieprijs gemiddeld 51 dollar per vat. Een jaar eerder was dit 36 dollar per vat. In mei was het prijsverschil veel kleiner: 49 dollar per vat in 2017 versus 45 dollar per vat in 2016. Het verschil kan na juni 2017 weer toenemen omdat de olieprijs in de periode juli - september 2016 lager was dan in mei - juni 2016. Maar voor hetzelfde geld blijft de huidige prijsdaling voortgaan.

Volgens Aleksandra Soeslina van de Economische Expertgroep 'is iedere dollar in de prijs van een vat 1,2 à 1,5 miljard dollar begrotingsinkomsten, afhankelijk van de koers van de dollar'. Als de olieprijs 10 dollar lager uitvalt, dan kost dat de begroting 12 à 15 miljard dollar (11 à 13 miljard euro).

Aanvullende begroting
De begroting voor 2016 was gebaseerd op een olieprijs van 50 dollar, terwijl de echte olieprijs in de eerste negen maanden van 2016 uitkwam op 40 dollar. In de eerste maanden van 2017 was het andersom. De begroting voor 2017 tot en met 2019, die in december 2016 werd aangenomen door het parlement, was gebaseerd op een olieprijs van 40 dollar, terwijl de echte olieprijs boven de 50 dollar uitkwam.

In het eerste kwartaal van 2017 stegen de nominale inkomsten van de geconsolideerde begroting (de som van de federale, regionale en plaatselijke begrotingen en de sociale fondsen) met 20 procent ten opzichte van het eerste kwartaal van 2016. De inflatie was in dezelfde periode veel lager (4,7 procent). Bijna de helft van de extra inkomsten kwam door de winning en export van olie en gas en ruim de helft van andere bronnen, zoals BTW, accijnzen, winstbelasting. De geconsolideerde uitgaven stegen ook, met 9 procent.

De geconsolideerde begroting kende in het eerste kwartaal van 2017 een klein overschot, dankzij de overschotten van de regionale en plaatselijke begrotingen. Dit betekent niet dat er volgens de oorspronkelijke begroting van 2017 geen geconsolideerd begrotingstekort zou zijn. De uitgavenspurt die altijd aan het eind van het jaar plaatsvindt, zal het tekort weer doen stijgen (in gelijkblijvende overige omstandigheden). De federale begroting en de sociale fondsen vertoonden wel een klein tekort, respectievelijk van 192 en 75 miljard roebel (3 en 1,2 miljard euro tegen de huidige wisselkoers van 64 roebel voor een euro.)

Maar belangrijker is dat de regering door de gunstige financiële berichten in mei 2017 een aanvullende begroting heeft ingediend in het parlement, die op 9 juni werd aangenomen door de Doema. Zowel de geplande inkomsten als de uitgaven stijgen. Het tekort zal 2,1 procent van het bbp zijn. Lager dan het geplande niveau van 3,2 procent voor de oorspronkelijke begroting, maar hoger dan het huidige niveau.

Men gaat bovendien uit van een economische groei van twee procent in 2017. Dit is niet onmogelijk, maar de meeste groeiprognoses voor 2017 vallen wat lager uit. In het eerste kwartaal van 2017 groeide de economie met 0,5 procent ten opzichte van het eerste kwartaal van 2016. Volgens het Ministerie van Economische Ontwikkeling groeide de economie in april met 1,4 procent op jaarbasis.

Het opvallendst is dat de huidige aanvullende begroting is gebaseerd op een gemiddelde olieprijs van 45,6 dollar in plaats van 40 dollar. Dat wil zeggen, bijna het huidige niveau van 45,8 dollar voor een vat Oeral-olie (14 juni 2017). Als de olieprijs verder daalt, dan zal de gemiddelde prijs onder dit niveau uitkomen. De talrijke waarschuwingen van experts en de financieel-economische afdeling van de overheid dat de olieprijs gaat dalen, zijn dus genegeerd.

De aanvullende begroting rekent op 1.700 miljard roebel (26 miljard dollar) van het Reservefonds en een ander spaarfonds, het Nationaal Welzijnsfonds, om het tekort te dekken. Dit betekent dat het Reservefonds, waar nog 16 miljard dollar in zit, dit jaar leeg zal raken. Het overige begrotingstekort wordt grotendeels gefinancierd uit het Nationaal Welzijnsfonds. Dit fonds heeft 74 miljard dollar, waarvan 50 miljard liquide (direct opneembaar) is. En nu maar hopen dat de aannames van de aanvullende begroting niet te rooskleurig waren en het begrotingstekort groter zal uitvallen.

In het vorige decennium waren de meevallers ingebouwd in de begroting. Het lijkt erop dat in de huidige aanvullende begroting voor 2017 de tegenvallers ingebouwd zijn.