Kansen en risico's

De economische aspecten van de EU-uitbreiding

Malgorzata Bos-Karczewska

De uitbreiding van de Europese Unie met Centraal- en Oost-Europese landen staat in de steigers. In 2004 of 2005 zullen waarschijnlijk acht landen (alsmede Malta en Cyprus) toetreden. De uitbreiding zal vergaande politieke, economische, institutionele, budgettaire en sociale gevolgen hebben voor de EU en voor de toetreders. Het belangrijkste economische motief voor toetreding is versnelling van de modernisering en welvaartsstijging. De vraag is of de nieuwe lidstaten inhaalgroei kunnen boeken of zullen bezwijken onder de EU-verplichtingen.

Het standaardantwoord op de vraag naar de economische voordelen van de uitbreiding is dat deze op den duur een win-win-situatie zal opleveren. De Europese integratie leidt - via een grotere markt - tot meer handel en investeringen; en ook tot meer vertrouwen, minder risico en daardoor tot een verbeterd investeringsklimaat. Dat was immers ook het geval in de voorgaande drie uitbreidingsrondes.

Zullen deze voordelen nu ook gaan gelden? Sceptici spreken van een problematische uitbreiding met tien arme landen en vrezen hoge financiële lasten voor de rijke lidstaten. Het is belangrijk te beseffen dat het niet de eerste keer is dat de EU armere landen opneemt. De zuidelijke uitbreiding kan dienen als voorbeeld.

In 1980, vóórdat Spanje, Portugal en Griekenland toetraden, vormde hun bevolking 22% van de toenmalige EEG-9; hun aandeel in het bnp van de EEG bedroeg 10%. Vergelijk dat met de komende uitbreiding met Centraal- en Oost-Europese landen: het aandeel van hun bevolking is 28% en hun bnp bedraagt 5% van dat van de huidige EU-15.

Twee kenmerken werken in het nadeel van de Centraal- en Oost-Europese landen: hun relatieve armoede, want hun inkomen per capita bedraagt 38% van het gemiddelde van de EU-15 (tegenover 66% van dat van de zuidelijke lidstaten) en de jonge status van de markteconomie en de juridische en bestuurlijke instituties.

Groeiimpulsen
Daarom moeten de toetreders uit de Centraal- en Oost-Europese landen (COE-landen) aan vier lidmaatschapsvoorwaarden voldoen, de zogenoemde Kopenhagen-criteria. Er is reden tot gematigd optimisme. De geboekte resultaten na elf jaar transitie zijn in historisch perspectief formidabel.

De Europese Commissie constateert nu dat acht van de tien COE-landen reeds een functionerende markteconomie hebben. Het gaat om Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Slovakije, Slovenië en Tsjechië. Bulgarije en vooral Roemenië zijn zover nog niet.

De economische integratie van de kandidaat-lidstaten met de EU is al jaren gaande. Onder invloed van de Europa-Akkoorden zijn ook de onderlinge handel en het kapitaalverkeer geliberaliseerd. De EU is in korte tijd de grootste economische partner van deze regio geworden. De economische groei heeft zich in de meeste landen hersteld.

De voorwaarden voor aanhoudende groei zijn: politieke en sociale stabiliteit, goed functionerende markten, een behoorlijke juridische en bestuurlijke infrastructuur. Het EU-lidmaatschap biedt goede kansen om de groeiimpulsen verder te ontwikkelen.

De groeiimpulsen komen door de toetreding tot de interne markt en de bijstand uit de EU-transfers van structuurgelden. Twee studies, Herausforderung EU-Erweiterung van de Dresdner Bank en EU-Enlargement: economic implications for countries and industries van het Centraal Planbureau, analyseren deze gevolgen. Het CPB stelt vast dat de macro-economische gevolgen voor de toetreders groter zullen zijn dan voor de EU-15 vanwege de kleinere economische kracht van de COE-landen. In de komende twintig jaar zal de extra groei in de COE-landen gemiddeld 5% per hoofd zijn.

Beide studies bespreken ook de gevolgen van de vrijmaking van het verkeer van werknemers met de COE-landen. De instroom zal beperkt zijn, behalve naar Duitsland en Oostenrijk, die respectievelijk 65% en 12% van de toestroom uit COE te verwerken krijgen, op een totaal van 300.000 mensen die jaarlijks in de eerste tien jaar zullen migreren. De studie van de Dresdner Bank benadrukt de positieve gevolgen voor de arbeidsmarkt van de EU-15, zoals meer flexibiliteit en een gematigde loonontwikkeling.

De derde factor – de EU-subsidies – impliceert groei mits goed besteed. Ierland is hier een goed voorbeeld van. Uitgaande van het huidige gemeenschappelijke landbouw- en structuurbeleid zullen de kosten van de uitbreiding in 2008 op 30 miljard euro per jaar uitkomen, aldus de studie van de Dresdner Bank.

Overgangstermijnen
Kortom: er zijn redenen voor gematigd optimisme. Maar de opgave blijft formidabel. Het uitbreidingsproces is meer dan macro-economie. Bij kansen horen risico's. De COE-landen moeten ook het hele acquis (80.000 pagina's EG-wetgeving) overnemen. Dat is een van de Kopenhagen-criteria, die moeten waarborgen dat de toetreders goed in de EU kunnen functioneren en het EU-beleid uitvoeren.

De gevolgen voor de beleidsterreinen van de EU, zoals de interne markt, de monetaire unie, het landbouwbeleid, het milieubeleid en het cohesiebeleid, worden geanalyseerd in de WRR-studie Naar een Europabrede Unie. De studie geeft een uitstekend overzicht van kansen en bedreigingen, zowel voor de EU-15 als de COE-landen in de periodes voorafgaand en na de toetreding.

Een goed voorbeeld is de toegenomen concurrentiedruk op de interne markt. Die zal vooral in de COE-landen merkbaar zijn; het kan leiden tot faillissementen in voorheen beschermde sectoren. Maar tegelijkertijd kan deze ook leiden tot product- en procesinnovaties.

De belangrijkste conclusie is dat een overhaaste overname van het acquis voor de COE-landen een grote belasting vormt, die ten koste gaat van de economische groeimogelijkheden. Polen bijvoorbeeld wacht grote investeringen om wegen aan te passen aan de Europese normen. Ook de hele visvloot moet vervangen worden, omdat die niet aan de normen voldoet. Kostenverhogend is ook de wetgeving betreffende gezondheid en veiligheid op het werk. Zeer duur is de overname van de fytosanitaire bepalingen of het Schengen-acquis (justitie en binnenlands beleid). Financiële hulp van de EU is daarvoor zeer gewenst.

Op sommige terreinen, zoals het sociale acquis of het milieubeleid, zijn overgangstermijnen onvermijdelijk. De kosten van implementatie van het milieu-acquis door de COE-landen zijn door de Wereldbank becijferd op 120 miljard euro. Dat betekent 3-5% van hun bbp gedurende een periode van maar liefst 15 tot 20 jaar! Daarom laat de EU hier langere overgangsperiodes toe.

Een ander dilemma doet zich voor in de landbouw. De EU dwingt uit eigen onvermogen de toetreders om het bestaande gemeenschappelijk landbouwbeleid (markt- en prijsinstrumentarium) over te nemen. Hiermee jagen de politici van de EU-15 zowel zichzelf als de nieuwe lidstaten op kosten. Zichzelf door hoge transfers van directe inkomenssteun aan de COE-boeren, en de nieuwe lidstaten door hun een verkeerde richting op te sturen, terwijl ze meer behoefte hebben aan versterking van de structuur van de landbouw. Op den duur zal een grondige hervorming van het landbouwbeleid onvermijdelijk zijn.

Een andere groeiimpuls voor de COE-landen verwacht men van de structuurgelden. Sceptici wijzen dan op het voorbeeld van de DRR of van de Mezzogiorno in Zuid-Italië; beide gebieden lijken verslaafd aan de subsidies. COE-landen spiegelen zich het liefst aan het succes van Ierland. De succesfactoren zijn: de aanwezigheid van efficiënte bestuurlijke kaders en versterking van de absorptiecapaciteit.

Nu al zijn de COE-landen bezig met de voorbereidingen op hun deelname in de eurozone. Dat komt omdat het derde criterium van Kopenhagen bepaalt dat kandidaat-lidstaten de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie moeten onderschrijven. Een opt-out à la het Verenigd Koninkrijk of Denemarken is hierdoor uitgesloten. De COE-landen denken er zelfs niet aan; ze willen zo snel mogelijk ook de euro overnemen.

Volgens Daniel Gros, de directeur van het Centre for European Policy Studies in Brussel, kunnen de nieuwe lidstaten mogelijk twee jaar na toetreding de euro invoeren. Hij acht ze dan in staat het EMU-acquis over te nemen en aan de convergentiecriteria voor de EMU te voldoen. Gros verwacht positieve gevolgen van de verankering van de munt aan de euro in de vorm van een lagere risicopremie op de kapitaalmarkten. En dat bevordert op zijn beurt de groei.

Eigenbelang
Het is in het welbegrepen eigenbelang van de EU-15 om het eigen EU-huis goed voor te bereiden op de komst van nieuwe leden. Dat kan juist nu in de laatste fase van onderhandelingen vorm krijgen. De uitbreidingsstrategie moet ruimte laten aan een voortzetting van de inhaalgroei van de COE-landen. Daarvoor is nodig dat behalve overgangsperioden ook prioriteiten, prikkels, financiering en controlemechanismen ingebouwd worden om van deze uitbreiding een succes te maken.