Tien jaren later: de ontnuchtering

John Löwenhardt

In de afgelopen maanden lijkt Nederland te zijn veranderd van een van de meest Europagezinde landen tot een land van drammerige eurosceptici. Het staat buiten kijf dat de hoogoplopende controverses over reële risico's en gevaren gaan. Het zou een waar wonder zijn als de 'big bang' in de komende jaren niet zou leiden tot een serie diepgaande crises binnen de vergrote Europese Unie.

Kort voor zijn val wilde het kabinet-Balkenende zijn veto over de aanstaande uitbreiding gebruiken om interne EU-hervormingen af te dwingen. VVD-fractieleider Gerrit Zalm opperde dat het visavrije reisverkeer voor Roemenen en Bulgaren maar snel weer moest worden ingetrokken. De regeringspartijen eisten het recht op om na het aanstaande uitbreidingsbesluit de accessielanden nog eens één voor één zelf toe te laten of af te wijzen.

Onze buurlanden zagen vol verbijstering hoe Nederland zich ontpopte als nukkige dwarsligger. Oud-minister en Eurocommissaris Frans Andriessen vroeg zich in oktober cynisch af of ons land zelf eigenlijk wel klaar was voor opname in de Europese Unie.

Die toekomstige crises zullen we samen met onze nieuwe mede-Europeanen op moeten lossen. Het zal er heet aan toe gaan, temeer daar een aantal landen (Frankrijk, Spanje) hun peperdure 'verworven rechten' niet zonder slag of stoot op zal geven.

Daarom is het niet van belang ontbloot hoe in de 'accessielanden' zelf (de landen die op het punt staan toe te treden) over de EU wordt gedacht, en over hun eigen aanstaande lidmaatschap van de Unie. Het gezamenlijke uitbreidingsbesluit dat de vijftien Europese regeringen volgende maand in Kopenhagen nemen, moet worden goedgekeurd en bekrachtigd door de parlementen of (in referenda) de bevolkingen van de toetredende landen.

Al ruim tien jaar wordt onder de bevolkingen van de kandidaat-lidstaten onderzoek verricht naar hun houding ten opzichte van de EU en de toetreding van het eigen land. Die onderzoeken peilen het eindresultaat van afwegingen die veel burgers bewust of (vaker) onbewust maken: afwegingen van de voor- en nadelen van opname in de EU, vermengd met meer of minder sterke gevoelens 'bij Europa te horen'.

Ze resulteren zo in percentages vóór of tegen toetreding: meestal wordt de burger gevraagd te zeggen hoe zij op dat moment in een referendum over toetreding zou stemmen. Dergelijke percentages zeggen weinig over de achterliggende houdingen, gevoelens en afwegingen.

Maar ze zijn uiteraard van politiek belang omdat ze een beeld geven van de algemene trend en van de verschillen tussen landen.(*) Ze illustreren dat ook in de toetredingslanden zelf lang niet iedereen staat te juichen bij het vooruitzicht in de Unie te worden opgenomen.

Het is bijvoorbeeld opvallend dat bijna zestig procent van de Centraaleuropeanen bang is dat toetreding tot de EU zal leiden tot groeiende problemen met drugshandel en criminaliteit. Meer dan de helft gelooft dat toetreding hoge kosten en problemen voor hun nationale boerenstand tot gevolg zal hebben.

Ook het mogelijke einde van hun nationale munteenheid wordt door 40 percent van de Centraaleuropeanen als nadeel van de toetreding gezien. Desalniettemin is het resultaat van de afweging voor de meesten positief, maar niet voor een meerderheid: de groep optimisten vormt slechts een derde van de totale Centraaleuropese bevolking.

Een jaar geleden (oktober 2001) werd burgers van de tien landen gevraagd te zeggen of lidmaatschap van de EU voor hen zelf, voor hun eigen sociale positie, meer voordelen dan nadelen - of andersom - zou brengen. Bij voordelen doelt men dan met name op betere mogelijkheden om (visavrij) te reizen, elders onderwijs te volgen of te werken.

Om te beginnen viel op dat 23 procent hierover geen mening kon geven. Nog eens 28 procent dacht dat de voor- en nadelen voor de eigen positie elkaar wel in evenwicht zouden houden. Eén op de drie burgers verwachtte dat de voordelen groter zouden zijn dan de nadelen, 14 procent dat de nadelen groter zouden zijn dan de voordelen.

Het hoogst was dit 'negatieve' percentage in Letland en Estland, het laagst in Roemenië en Bulgarije. In de laatste twee landen verwachtte 45 à 46 procent grotere voor- dan nadelen. Daar meende zelfs 65 à 66 percent dat de voordelen voor hun land (in onderscheid tot de eigen positie) groter zouden zijn dan de nadelen. Slechts drie procent van de Roemenen dacht dat de nadelen voor Roemenië groter zouden zijn dan de voordelen. In Estland en Letland was dit 20 tot 23 procent.

Hiermee is een algemene trend aangegeven: hoe verder men van feitelijke toetreding verwijderd is, hoe hoger gespannen (en hoe naïever) de verwachtingen. Roemenië en Bulgarije zullen op z'n vroegst in 2007 toetreden, de overige acht landen in 2004.

Bulgaren en (iets later) Roemenen kregen rond het tijdstip van deze peiling het recht zonder visa naar EU-landen te reizen. Maar dan wel voor een maximumverblijf van drie maanden. Nu bezoekers die hun termijn hebben overschreden zonder pardon op het vliegtuig naar huis worden gezet, zullen zij een snel ontnuchteringsproces doormaken. Anderen gingen hen daarin voor.

Over de afgelopen tien jaren is de maatschappelijke steun (je zou het ook 'acceptatiegraad' kunnen noemen) in de tien Centraaleuropese landen voor toetreding tot de EU bijna gestaag gedaald. In 1991 sprak zich gemiddeld nog 66 percent van de bevolking vóór toetreding uit, in 2001 nog maar 58 percent. Het percentage tegenstanders steeg in die periode sterker dan het percentage voorstanders daalde, namelijk van 7 naar 20 percent.

Wie per jaar de tegenstanders van de voorstanders aftrekt, ziet dus in die tien jaar een daling van het 'voorstanders-overschot' van 59 naar 38 percent. Anders gezegd: het enthousiasme van de Centraaleuropeanen voor het EU-lidmaatschap is sterk bekoeld.

Roemenië en Bulgarije vormen ook hier weer een uitzondering. Het 'voorstanders-overschot' is in Roemenië gestegen van 66 naar 77 percent, in Bulgarije van 58 naar 67 percent. Het hoogste percentage voorstanders was in 2001 te vinden in Roemenië (81%), het laagste in Estland (39%). In dit Baltische land, één van de meest succesvolle accessiestaten, is het voorstanders-overschot (in 1991 55 percent) gedaald tot nog maar 6 procent. Eén op de drie burgers van Estland is nu tegen toetreding tot de EU.

De peilingen van een jaar geleden laten zien hoe groot de verschillen tussen de tien landen zijn geworden. Het best is dat af te lezen uit de voorstanders-overschotten, hieronder gerangschikt van hoog (veel voorstanders, weinig tegenstanders) naar laag:

'Voorstanders-overschotten', najaar 2001, procentpunten

Roemenië	77		Litouwen	29
Bulgarije	67		Letland	25
Slowakije	51		Tsjechië	21
Hongarije	45		Polen	20
Slovenië	39		Estland	6

Niet alleen het verschil tussen de twee Balkanlanden en de rest valt op, ook het verschil tussen bijvoorbeeld Slowakije en Tsjechië, die nog maar tien jaar geleden één staat vormden. De Tsjechen hebben in die tien jaar een betrekkelijk normale politieke ontwikkeling doorgemaakt en zijn nu kennelijk een behoorlijk stuk sceptischer dan de Slowaken.

Van Slowakije was het lange tijd onder de heerschappij van de grillige Vladimir Meciar de vraag of de EU het land wel zou accepteren. De onderhandelingen begonnen een stuk later dan die met Tsjechië. Slowakije wil graag, Tsjechië hoeft niet meer zo vreselijk nodig.

Het is duidelijk dat in een aantal landen het overschot aan voorstanders boven tegenstanders bedenkelijk laag is. Het 'maatschappelijk draagvlak' voor toetreding tot de EU is daar niet vreselijk sterk. De huidige lidstaten kunnen dan wel besluiten tot een 'big bang', maar als de steun voor het lidmaatschap in zo'n land zo zwak is, mag men zich afvragen of het wel verstandig is dergelijke landen op te nemen.

Overigens is op dit moment helemaal niet zeker dat het uitbreidingsbesluit van de Europese Raad in december ook inderdaad in ieder van deze landen zal worden geratificeerd. Niemand moet verbaasd staan te kijken als de bevolking van één of meer van deze landen volgend jaar zegt: 'Bedankt, maar... toch maar niet.'

Tegenstanders van EU-lidmaatschap zijn vooral talrijk in Estland (33%), Polen (30), Letland (29) en Tsjechië (27). Zij hebben hun twijfels over de bedoelingen van de West-Europeanen en over de normen, waarden en regels die de EU hen (in hun ogen) wil opleggen.

Als zij het van de voorstanders winnen, betekent dit een gevoelige slag voor politieke krachten die in de afgelopen jaren het EU-lidmaatschap - de vrije markt én de Europese waardegemeenschap - door dik en dun hebben verdedigd, ondanks het herhaaldelijke uitstel van de kant van de EU.

Voor de politieke stabiliteit in de regio betekent dit weinig goeds. Burgers van Centraaleuropese landen hebben over het algemeen niet veel vertrouwen in hun politieke instituties, inclusief hun regeringen die toetreding tot de EU al zo lang op de agenda hebben staan. Als op een 'met de hakken over de sloot big bang' ernstige crises volgen, is het gevaar van een terugslag in die landen levensgroot. Tegenstanders, meestal niet de meest progressieve krachten, krijgen dan achteraf gelijk.

Je nationale lot verbinden aan de Europese Unie is eigenlijk nog erger dan trouwen. Het begint met verliefdheid. In 1989-1991 leek alles rozengeur en maneschijn. Maar er volgden teleurstellingen, irritaties, het lange wachten.

Nu is men met 'Brussel' in ondertrouw en over de huwelijkse voorwaarden wordt hard onderhandeld. Een weg terug is er niet meer. Naarmate de fatale dag dichterbij komt ga je de nadelen scherper zien. Twijfel steekt de kop op. Misschien toch maar niet? Echtelieden kunnen desnoods scheiden, maar voor landen is het eigenlijk ondenkbaar dat ze zich van de EU los zouden maken.

Met deze primitieve vergelijking kan een belangrijke - maar lang niet de enige - oorzaak van het dalende vertrouwen in het EU-lidmaatschap worden aangeduid. In de achter ons liggende jaren hebben de bevolkingen en de politieke elites van de nieuwe EU-lidstaten een leerproces doorgemaakt.

Juist het proces van toetreding, dat zich over een lange periode heeft uitgestrekt, heeft daarvoor gezorgd. Belangengroepen zijn zich gaan organiseren. De consequenties van EU-lidmaatschap zijn in alle scherpte duidelijk geworden. Tegelijk is men in Centraal-Europa gaan inzien dat de eigen verwachtingen van de Westeuropese vrijgevigheid overspannen waren.

In het begin van de jaren '90 was daar de naïeve hoop nog gemeengoed dat aansluiting bij de EU spoedig tot welvaart zou leiden. Velen hebben ondertussen geleerd dat de wereld zo niet in elkaar zit. Ook in de EU gaat het om harde economische en sociale belangen.

Centraal-Europa heeft geleerd dat de eigen belangen alleen kunnen worden veiliggesteld door goed georganiseerde politieke en maatschappelijke organisaties. En men heeft geleerd dat politieke compromissen onontkoombaar zijn.

Maar dit geldt lang niet voor iedereen. In het gunstigste geval heeft het accessieproces bijgedragen tot normalisering van het nog zo jonge politieke proces in de landen van Centraal Europa.

(*) Het cijfermateriaal in deze bijdrage is ontleend aan een overzicht gepubliceerd door Jakob Juchler: 'Die Akzeptanz der EU-Osterweiterung in den Kandidatländern', Osteuropa, juli 2002, blz. 921-931.