'EU-lidmaatschap legt economische discipline op'

Malgorzata Bos-Karczewska

De uitbreiding van de EU met tien nieuwe lidstaten is in de finale fase gekomen. De uitbreiding wordt als problematisch bestempeld, want zij omvat acht relatief arme landen uit Centraal-Europa (plus Cyprus en Malta).
Ondanks grote vooruitgang in de laatste twaalf jaar hebben deze landen achterstanden qua ontwikkelingsniveau, welvaart en instituties ten opzichte van de vijftien landen van de Europese Unie. Om de achterstand te verkleinen zullen de nieuwe leden op lange termijn een inhaalgroei van twee procent boven die in West-Europa moeten boeken. Dat is zeker in het belang van de huidige lidstaten.

Nederland maakt zich grote zorgen over de hoge kosten van de uitbreiding en over het risico van verstoringen van de interne markt. Een gesprek over de economische gevolgen van de uitbreiding, over risico's maar ook over kansen, met prof. Jacques Pelkmans.

De econoom en Europa-kenner Pelkmans is directeur van de Economische Faculteit van het Europa College in Brugge en sinds 1 januari 2001 lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in Den Haag. Hij maakte deel uit van de projectgroep die het WRR-rapport Naar een Europabrede Unie opstelde. Tevens is hij verbonden aan het Center for European Studies te Brussel.

De EU-uitbreiding is een politiek project. Bestaat er volgens u als econoom een alternatief voor het EU-lidmaatschap?
Pelkmans: 'Het lidmaatschap van de EU vergroot de welvaart. Polen en de andere kandidaten hebben echter een alternatief als hun referenda zouden mislukken. Dat zijn de huidige Europa-Akkoorden. Deze blijven in stand. Ze zijn ontzettend goed voor de economie, ook voor de directe investeringen. We moeten het daarom noch hier in West-Europa noch in Centraal-Europa benauwd krijgen als het EU-lidmaatschap zou worden uitgesteld.
De Europa-Akkoorden bieden een redelijk, zij het slechter alternatief. Er zijn drie belangrijke verschillen: ze bieden geen toegang tot de EU-structuurfondsen, geen vrije handel in agrarische producten en geen open grenzen voor werknemers. De moderniseringsprong wordt dan zwakker. Maar het wordt geen politiek of economisch drama!
De keuze waarvoor de bevolkingen van de kandidaat-lidstaten staan is niet zwart-wit maar licht- of donkergrijs. Er is geen beter regime dan de EU, behalve voor de landbouw. Het exporteren van het huidige gemeenschappelijke landbouwbeleid (GLB) is slecht voor alle Polen, behalve de twee miljoen Poolse boeren!'

En ook voor de EU?
'Wij zijn rijk, we kunnen ons het huidige GLB permitteren. De kandidaat-lidstaten moeten de komende periode een flinke productiviteitsstijging realiseren. Dat moet je sociaal netjes inpakken.
Als je dat niet doet, dan blijven ze tien tot twintig jaar gefrustreerd. De overname van het EU-landbouwbeleid leidt tot hoge kosten voor de hele maatschappij - de consumenten en de industrie. Het levert extreme kosten voor de Poolse economie als geheel op en maar een klein privé-voordeeltje voor de Poolse boeren!
Inkomenssteun houdt kleine boeren op het land en houdt de herstructurering van de landbouw tegen. De GLB-hervorming is om deze redenen dringend noodzakelijk; niet omdat Nederland als nettobetaler meer geld kwijt raakt! Waar het om moet gaan is om de inhaalgroei in de nieuwe lidstaten te stimuleren.'

In de WRR-studie Naar een Europabrede Unie, een jaar geleden uitgebracht, maakte u zich zorgen over het risico van terugval en stagnatie in de toetredende landen.
'Ja, dat kan niet uitgesloten worden. Deze landen hebben nu een enorme politieke drive om lid te worden. Dat leidt tot een geweldige discipline, die soms bijna onnatuurlijk is, maar waarvoor hier in West-Europa weinig begrip bestaat.
Maar als ze eenmaal lid zijn, dan gaan de gewone mechanismen werken. Dan houd ik mijn hart vast. In Centraal-Europa is praktisch nergens politieke stabiliteit zoals we hier kennen. Italië had destijds veel regeringen, maar altijd op basis van dezelfde coalities.
De democratie is in Centraal-Europa weliswaar geworteld, maar je ziet enorme zwaaien van links naar rechts en omgekeerd. Nu Hongarije weer. Het brengt grote risico's van politieke conflicten en sociale blokkades met zich mee.'

Wat zijn de economische risico's?
'Die zijn niet zo groot, er is reeds veel gedaan. Maar de sociale problemen blijven groot. Er is veel armoe, de welvaartsstaat is zwak ontwikkeld. Mensen hebben duizend-en-één reden om de straat op te gaan. Het draagvlak voor verdere sociale pijn is voorbij. Ik zeg niet dat het verkeerd afloopt, maar er zijn grote risico's.'

Waarborgt de door de EU gevolgde strategie de noodzakelijke inhaalgroei van de nieuwkomers?
'Dat is een teer punt. De Europese Commissie veronderstelt dat de inhaalgroei automatisch gebeurt als het acquis maar goed wordt uitgevoerd. Anderen vragen zich af of de herstructurering van lage naar hoge groeisectoren door marktwerking en blootstelling aan concurrentie automatisch geschiedt. De wetenschap heeft daarop geen antwoord. Voor inhaalgroei bestaat geen kookboek! Maar je kan uit de praktijk een paar harde aanbevelingen voor een inhaalgroeistrategie halen.
We moeten even stil staan bij het zogenoemde lock-in effect. Hiermee bedoel ik de kracht van het juridische en economische stelsel van de EU. Dat legt een discipline op aan het economisch-financiële beleid van de nieuwe lidstaten. Ze komen ook in een strak budgettair regime terecht als voorbereiding op het EMU-lidmaatschap, dat ze overigens ook sterk ambiëren. In combinatie met markttoegang vergroot dit het vertrouwen. Dat trekt weer directe buitenlandse investeringen aan.
Zo komen de landen in een opwaartse spiraal. In 2001 zijn overal ter wereld de directe buitenlandse investeringen met 40 tot 50% teruggelopen, behalve in Centraal-Europa! Het westerse bedrijfsleven is enthousiast over Centraal-Europa. Men weet ook uit ervaringen met Spanje en Portugal dat het EU-lidmaatschap nieuwe investeringskansen creëert.
Een tweede groeibron zie ik in de dienstensector, die nu al zo'n 60% van de BBP beslaat. Er is nauwelijks dienstenverkeer tussen West- en Oost-Europa, op toerisme en transport na. De Centraal-Europese landen moeten snel een hoogwaardige dienstverlening voor het bedrijfsleven ontwikkelen.'

Polen wil liever een tweede Ierland worden dan een tweede Griekenland. Wat is uw advies?
'Voor goed beleid bestaat geen kookboek. Griekenland is nu met 4,5% de snelste groeier in de EU. Polen heeft om macro-economische redenen de groei afgeremd. Men voert een restrictief monetair beleid om de inflatie te beteugelen. Ik maak mij echter weinig zorgen om Polen. In het recente verleden heeft Polen een sterke groei getoond.
Het succes van Ierland berust op meerdere factoren, waaronder een goed investeringsklimaat en het kunnen beschikken over goed opgeleide mensen. Wat de werving van EU-fondsen betreft, toont Ierland een goed organisatievermogen - in de planning en bij de uitvoering.
In principe kan elk land dat. Je moet wel de bureaucratie op kwaliteit benoemen en niet op basis van binding aan een politieke partij. Je moet geen grote politieke tegenstellingen hebben en geen corrupte ambtenaren. Kortom, je moet over een apolitieke, goed getrainde civil service beschikken.
Maar dat hebben de nieuwkomers zelf in de hand! Het was de schuld van de Roemenen zelf dat ze in de jaren 1996-2000 een economische malaise kregen. Door goed beleid is Roemenië nu de snelst groeiende EU-kandidaat. Het land wordt daardoor eerder serieus genomen.'

Zeer recent is de EU-uitbreiding in Nederland een hot issue geworden. De discussie wordt door centen en angsten gedomineerd. Een jaar geleden nog hadden we de discussie hoe de snelheid met kwaliteit te combineren. Is de EU-uitbreiding werkelijk zo slecht voorbereid als sommigen ons doen geloven?
'Het is een zeer laat opgekomen politisering. Ik sta als wetenschapper en als een van de opstellers van het WRR-rapport nog vierkant achter het onderscheid dat we toen maakten tussen het kernacquis en de rest. Opvallend was dat de Nederlandse pers het toen verkeerd opvatte als een versoepeling van de criteria!
Wat de feitelijke overname van het acquis door de kandidaten betreft: deze lijkt op ons voorstel. Maar het is veel minder systematisch en berust op een ad hoc benadering. Ik ben het ermee eens dat je streng met de voorwaarden moet omgaan.
Maar waar ik problemen mee heb is de kritiek dat kandidaat-lidstaten niet aan het acquis voldoen. Als je de tien voortgangsrapportages leest (zo'n 1850 pagina's), dan heb je het over 100 tot 300 afzonderlijke aspecten en daarbinnen over afzonderlijke maatregelen voor de overname van de wetgeving. Je kunt al deze maatregelen niet met elkaar vergelijken. Bovendien is het grootste deel van het acquis door hun parlementen aanvaard.
Nu staat Brussel voor het dilemma om ergens een politieke streep te trekken. Je kunt niet tot het einde toe technisch bezig zijn. Je moet erkennen dat ergens een politieke afweging moet worden gemaakt.
Daarom steun ik de Europese Commissie met de voorgestelde regimes van vrijwaringclausules (mogelijkheden voor de huidige lidstaten om zich op terreinen waar de kandidaat-lidstaten het acquis nog niet hebben overgenomen tegen de gevolgen daarvan voor de concurrentieverhoudingen te beschermen - MBK). Overigens gaat onze interne markt niet kapot als hier en daar een maatregeltje niet klopt. In de WRR-studie staat een heel hoofdstuk over wat de huidige lidstaten fout doen!'

De leider van de VVD, Gerrit Zalm, heeft in de Tweede Kamer maar liefst dertien argumenten genoemd tegen de toetreding van Polen tot de EU. Volgens Zalm is het niet aannemelijk dat Polen, Slowakije, Letland en Litouwen in één jaar zoveel voortgang boeken dat ze alsnog slagen. Bent u het hiermee eens?
'Tsja, Zalm is nu tegen. Maar is hij dat ook volgend jaar? Deze argumenten tegen het lidmaatschap van Polen zijn gewoon uit het rapport van de Europese Commissie overgenomen.
Maar of Polen over een jaar zal slagen? Dat is precies de vraag naar de politieke eindstreep. Bij Spanje en Portugal wisten we niet waar die streep precies te trekken. De Europese Commissie heeft in het verleden vergelijkbare, wellicht iets minder sombere lijstjes voor andere toetreders gemaakt. Ik kan overigens ook voor België zo'n lijst samenstellen.' Het punt is dat de 'big bang' met tien landen tegelijk om politieke redenen heilig verklaard is! De big bang psychologie is veel te veel opgefokt. Deze discussie speelt niet alleen in Nederland maar in bijna alle lidstaten.
Deze buitengewoon gevoelige kwestie komt straks terug bij de ratificatie in de EU-15 van het toetredingsverdrag met de tien landen. Door toedoen van Zalm en zijn collega's in Europa lopen we groot risico als er straks gestemd moet worden. Men zou juist een ander stevig politiek signaal moeten versturen: jullie zijn welkom! Deze landen hebben al zo veel gedaan!'

Kan men nu op weg naar Kopenhagen al rustig ademhalen? Is de uitbreidingskogel door de kerk?
'Voor Kopenhagen zie ik geen reden voor mislukken. Maar je weet het nooit. De technische uitwerking van de onderhandelingen kan zoals gebruikelijk moeilijk zijn. Er kunnen ruzies uitgelokt worden.
Maar de toetreders moeten de onderhandelingen nog afsluiten. Ik snap niet waarom ze de 100% contributieregeling accepteren. Ze zouden met z'n allen keihard 'nee' moeten zeggen.
Een goed voorstel zou zijn om over vijf jaar de contributie op te bouwen van 20% in 2004 tot 100% in 2008. De Europese Commissie heeft een voorstel op grond waarvan drie toetreders (Slovenië, Malta en Cyprus - MBK) nettobetalers worden en twee net niet. Dat is schandalig! We zijn rijk, zij zijn arm!'