'De welvaartskloof tussen West- en Oost-Europa is een hard feit'

Malgorzata Bos-Karczewska

De EU-uitbreiding naar het oosten wordt op 1 mei 2004 een feit. Alle aandacht gaat naar de financiële en de economische gevolgen voor de huidige rijke lidstaten. De sociale kant van de uitbreiding is een non-issue. De aanpassingspijn wordt vooral aan de oostzijde gevoeld.

Prospekt en Ablak spraken over de sociale aspecten van de uitbreiding met de Bulgaarse econoom Grigori Gradev, onderzoeker bij het European Trade Union Institute (ETUI) in Brussel, het onderzoeksinstituut van de European Trade Union Confederation (ETUC). Tot 1999 was Gradev directeur van het Instituut voor Sociale en Vakbondsstudies in Sofia. Tevens was hij secretaris van de Confederatie van Onafhankelijke Vakbonden in Bulgarije.

De ETUC steunt het vakbondswerk in Oost-Europa. De belangrijkste vakbonden uit de kandidaat-lidstaten zijn er sinds 1995 lid van. Sinds dit jaar doen ze ook mee in het Sociaal Dialoog Comité op EU-niveau.

De daling van het bruto binnenlands product in Centraal- en Oost-Europa in de jaren '90 was zelfs groter dan de economische neergang in de Grote Depressie van de jaren '30. Het is verbazingwekkend dat de recessie in Oost-Europa zonder sociale uitbarsting plaatsvond. Hoe valt dit te verklaren?
Gradev: 'We moeten beginnen met het veranderingsmodel van plan naar markteconomie dat in bijna alle landen (behalve Slovenië) is toegepast. Men wilde een markt creëren met een dynamische privé-sector, die vervolgens vanzelf voor economische groei en arbeidsplaatsen zou zorgen. En dat zou de basis vormen van de nieuwe sociaal-economische welvaart.
Op zich is dat een juiste redenering: zonder goed draaiende economie kun je geen sociaal beleid voeren. Daarom was er ook consensus in de landen zelf. De voorgeschotelde hervormingen achtte men onvermijdelijk om vanaf het nulpunt een markteconomie op te bouwen.
Door het primaat van de economie kwam de sociale dimensie op de tweede plaats in de transformatie. Opvallend is dat internationale instellingen als de EBRD en de Wereldbank nu erkennen dat de resultaten na twaalf jaar transformatie bij de verwachtingen zijn achtergebleven.
In landen met een moeilijke uitgangspositie, zoals Bulgarije en Roemenië, begon het ontbreken van een sociaal vangnet succesvolle hervormingen te ondermijnen. Daarom zagen we daar in de jaren '90 een cyclus van crisis gevolgd door stabilisatie in plaats van een geleidelijke transformatie.
Van belang is ook dat een grote informele sector als buffer kan fungeren. "In Bulgarije kun je de buikriem verder aantrekken, Bulgaren vinden altijd een manier om te overleven", stelde het hoofd van de IMF-missie in Sofia. Daarom is een grote sociale uitbarsting uitgebleven.'

Wat uniek is voor Oost-Europa is dat de vakbonden ook een dergelijke bufferfunctie op zich hebben genomen.
'De vakbonden zaten in een moeilijk parket. Het belangenconflict was zeer complex. Ze moesten enerzijds de transitie onder neoliberale vlag steunen en tegelijkertijd de verliezers gaan beschermen. Voor iedereen was duidelijk dat alleen een concurrerende economie de toekomst van het land kan veiligstellen.
Anderzijds denken mensen individueel aan de eigen portemonnee en werkplek. Er waren geen massale protesten. De conflicten beperkten zich tot sociale rechtvaardigheidsvraagstukken: het profiteren door politici, ambtenaren en ondernemers van de privatisering.'

Maar de vakbonden moesten zich totaal omschakelen van 'transmissieriem' naar intermediair in een markteconomie, terwijl hun kennis en kunde tekortschoten.
'Dat klopt. De vakbonden waren niet klaar om deze uitdagingen aan te gaan. Maar eigenlijk was niemand daarop voorbereid. Zelfs de politieke elite moest een proces van learning on the job doorgaan. De voortdurende regeringswisselingen hebben dat leerproces bemoeilijkt.'

Maar twaalf jaar na dato zien we dat de overheden weten hoe het land te besturen, terwijl de positie van de vakbonden zwak is. Er is sprake van marginalisering van de vakbonden in Oost-Europa. Wat gaat er dan mis met de vakbeweging?
'Met de vakbonden is niets mis. De vakbonden in Oost-Europa betalen de prijs van een historische systeemverandering. Paradoxaal genoeg waren de vakbonden sterk begonnen. Men had hun steun nodig toen in het begin van de jaren negentig het verankeren van de politieke transformatie centraal stond.
Hun positie kwam snel onder druk door de economische hervormingen: grootschalige herstructureringen waarbij 20 tot 30 procent van de banen verloren ging, plus de privatisering en de opkomst van het midden- en kleinbedrijf. De situatie is enigszins vergelijkbaar met de klappen die de westerse vakbonden hebben gekregen na de recessie in de jaren '80.
In het neoliberale klimaat was geen ruimte voor de vakbonden. Zelfs niet onder de linkse regeringen. De vakbonden konden geen serieuze partner vinden om een sociale dialoog te ontwikkelen. Sommige vakcentrales zochten dus hun toevlucht tot de politiek. Het meest pregnante voorbeeld is het Poolse Solidarnosc dat in 1997 aan de macht kwam.
Maar tegelijkertijd zien we een positieve dynamiek ontstaan, ook in de sfeer van arbeidsverhoudingen. In alle landen is een sociale dialoog of een arbeidsmarktbemiddelingsorganisatie uit de grond gestampt. Dat heeft te maken met de toetreding tot de EU.'

De kandidaat-lidstaten dienen het sociale acquis van de EU over te nemen en bij te dragen aan de doelstelling van het opbouwen van een Europees sociaal model. Dat impliceert afstand nemen van het neoliberale model. Is de toetreding tot de EU wat de sociale dimensie betreft een 'blessing in disguise' voor de vakbonden en de werknemers?
'Ja. Door het EU-lidmaatschap worden de tekortkomingen in de sociale dimensie als het ware weggewerkt. De Kopenhagen-criteria voor het EU-lidmaatschap creëren een groot potentieel voor de opbouw van een sociaal bouwwerk.
Zo heeft de Commissie het afsluiten van het onderhandelingshoofdstuk sociale zaken met Hongarije uitgesteld omdat de sociale dialoog zoals opgezet door de voorgaande regering niet functioneerde. Door het EU-lidmaatschap zal het voor de vakbonden makkelijker worden te opereren.
Er komen nieuwe uitdagingen. Het sociale acquis is beperkt. Andere zaken, zoals de gezondheidszorg, worden door de lidstaten op basis van eigen normen, waarden, cultuur en tradities zelf ingevuld. De welvaartstaten in de EU zijn de uitkomst van een langdurig proces met als basis de solidariteit tussen generaties en sociale groepen.
In de rijke EU-15 wordt de hervorming van de welvaartsstaat afgedwongen door onbetaalbaarheid; in de arme kandidaat-lidstaten ontbreekt de basis voor de welvaartsstaat. Deze landen hebben de middelen noch de tijd om de juiste keuzes voor duurzame sociale systemen te maken.
Het kernprobleem is hoe de erfenis van de laatste twaalf jaar van transformatie en neoliberale praktijk te rijmen met het sociale model van de EU. Tsjechië en Slovenië hebben een meer voorzichtige sociale koers gevaren, terwijl in Polen, Hongarije en Bulgarije de privatisering van de gezondheidszorg en het pensioensysteem is doorgeslagen. Een voordeel is dat ze niet het wiel opnieuw hoeven uit te vinden. De antwoorden liggen in de EU. Maar een convergentie van het sociale bouwwerk zal moeilijk zijn.'

Hoe kunnen de tekortkomingen in de sociale sfeer na de EU-toetreding doorwerken? Zullen de westerse vakbonden het weer gaan hebben over sociale dumping?
'De welvaartskloof tussen Oost en West is een hard feit. De eerste prioriteit is dat nieuwe lidstaten een systeem opbouwen dat de sociale pijn verzacht en sociale zekerheid levert. De druk komt allereerst van de bevolkingen in het oosten zelf.
Door verschillen in lonen en andere arbeidsvoorwaarden zal de export van investeringen en banen naar het oosten doorgaan. Maar de situatie is complex. De lasten van sociale voorzieningen voor bedrijven en werknemers zijn hoger in Oost-Europa. Van sociale dumping als bewuste ondermijning van de markt is géén sprake. We moeten het hebben over de tekortkomingen van zwakke welvaartsstaten. De toetreders zijn zekerder van hun toekomst binnen de EU.'

U bent dus een optimist?
'Ja. De nieuwkomers komen onder druk van Europese concurrentie van landen en bedrijven te staan. Dat dwingt hen tot verdere integratie in de instituties en markten van de EU. Ze zullen bijvoorbeeld werkgelegenheidsbeleid met jaarlijkse doelstellingen moeten ontwikkelen om deel te kunnen uitmaken van het Lissabon-proces.
Ook de coördinatie van het macro-economische beleid in de EU staat hun te wachten. We onderzoeken op dit moment bij het ETUI in hoeverre deze landen daarvoor klaar zijn en wat de gevolgen zullen zijn. Ik zie ook wel problemen. De sociale verschillen tussen West en Oost maken deze integratie problematisch.'

Wat zijn de sociale gevolgen van de toetreding voor de nieuwe lidstaten?
'Voor gewone mensen brengt het moment van toetreding tot de EU géén waterscheiding teweeg. De eerste jaren van het EU-lidmaatschap zullen lijken op de situatie nu. Bestuurders wachten echter moeilijke tijden. Ze zullen moeten wennen aan nieuwe besluitvormingsprocessen waarvan de complexiteit met de tijd nog zal toenemen. Er komt niet veel geld uit Brussel. Sommige landen kunnen zelfs nettobetalers worden!
De grote herstructurering is eigenlijk voltooid. De landen zelf moeten inspanningen leveren om dichterbij het Europese sociale model te komen. De sociale problemen blijven. De hamvraag is: hoe maak je ze beheersbaar en beperkt.'

Bij uitbreiding naar het zuiden waren de welvaartsverschillen ook groot.
'Ja, maar de kloof is niet uit te drukken in statistieken. Deze maatschappijen zaten heel anders in elkaar. Dit vraagstuk is onderbelicht. De EU-onderhandelingen gaan vooral over het functioneren van de interne markt en over de verdeling van de geldpot. Ik zie een contrast met de EU-landen waar de sociale dimensie berust op welvaart en solidariteit. Dat ontbreekt in Oost-Europa.'

Onlangs schreef een vooraanstaande Poolse econoom dat Polen de grootste confrontatie met het Westen wacht sinds 1000 jaar. Hij ziet niet hoe Polen - ondernemers, bestuurders en burgers - die in zijn ogen nog steeds een soort homo sovieticus zijn, zij het met liberale trekjes, in de zeer gereguleerde EU-club kunnen functioneren. Wat is uw mening?
'De passiviteit van mensen vloeit ook voort uit de grote onzekerheid van de huidige transitiefase. Je weet niet wat je kunt verwachten, risico's zijn niet te berekenen. Wil je een evenwichtige groei hebben, dan moet er specifiek beleid voor de ondersteuning van het MKB en een goed regionaal beleid komen. Je kunt niet alles aan de markt overlaten. Mobilisatie van lokale middelen wordt ook een issue. De uitdaging is om zo veel mogelijk mensen op verschillende niveaus bij het beleid te betrekken.'

Sommigen zien het gevaar van migratie naar het westen bij een terugval in de nieuwe lidstaten. U ook?
De migratie kwestie heeft te veel aandacht gekregen. Migratie uit het oosten vormt zeker geen gevaar voor de Europese arbeidsmarkt. Er zijn andere gevaren en wel voor de nieuwkomers.'

Welke?
'Op weg naar de EMU krijgen deze landen te maken met een strikt begrotingsbeleid. Ze krijgen te maken met een budgettair dilemma: door de EU vereiste investeringen in de milieuinfrastructuur zorgen ervoor dat er minder middelen voor sociale zaken beschikbaar zijn.
Ze moeten ook hun sociale verzekeringen en pensioenstelsels hervormen om de sociale premies te verlagen. Dat bevordert economische dynamiek en zorgt voor de nieuwe arbeidsplaatsen.
Tegelijkertijd moeten ze ook werk maken van het EU-werkgelegenheidsbeleid en de sociale dialoog versterken om het macro-economische beleid in goede banen te leiden. Juist de kwaliteit van de sociale dialoog zal de snelheid van de inhaalgroei mede bepalen.
De sociale dialoog is een middel om bruggen te bouwen tussen werkgevers en vakbonden op nationaal, sectoraal en bedrijfsniveau. In Oost-Europa is er op het intermediaire niveau een soort vacuüm, terwijl in de EU juist sectorale organisaties een grote rol bij de uitvoering van het sociaal-economisch beleid vervullen. We moeten geen dramatische veranderingen verwachten. De landen zullen eigen systemen ontwikkelen, maar dat gebeurt zeer geleidelijk.'

Bent u niet verdrietig dat Bulgarije niet tot de 'Big Bang' behoort?
Ja en nee. Ja, omdat het straks moeilijk wordt om dan de rest van de EU in te halen. Maar aan de andere kant ben ik realistisch. Bulgarije heeft tijd verloren. Ik heb twijfels of Bulgarije nu al de schok van het EU-lidmaatschap zou kunnen doorstaan.'