De erfenis van Dayton

Morries Leeraert

BosniŽ-Herzegowina maakt de ernstigste crisis mee sinds de burgeroorlog van de jaren negentig. Het land kan nog steeds niet zonder een bemiddelende vredesmacht en van de nodige staatshervormingen komt nauwelijks iets terecht. Pijnlijk is dat juist het toenmalige vredesakkoord van Dayton (1995) het land dreigt te verlammen.

Van 6 tot 10 oktober kwamen EU- en VS-diplomaten en zeven Bosnische partijleiders bijeen in Kamp Butmir, het hoofdkwartier van Europa's vredesmacht in BosniŽ. De bijeenkomst werd van groot belang geacht om een grondwettelijke crisis in het land te voorkomen. Ingrijpende grondwetsherzieningen zijn nodig om BosniŽ van een protectoraat van de internationale gemeenschap (EU, VN) om te smeden in een volmondige soevereine staat. Hiervoor is een overdracht van gezag van de onder Dayton autonome 'entiteiten' naar federaal niveau nodig.

Volgens de planning zou de vredesmacht zich dit jaar moeten terugtrekken. Maar de tegenstand is bij alle partijen erg groot en de al maanden aanhoudende bestuurlijke crisis dreigt het land te verlammen.

De bijeenkomst wordt al een 'mini-Dayton' genoemd, omdat het om een grote stap in de implementatie van het Dayton-akkoord uit 1995 gaat ťn omdat de economische en etnisch-politieke tegenstellingen in BosniŽ even onoverbrugbaar lijken als vijftien jaar geleden.

Centraal in de crisis staat het streven van de etnische moslim-, Kroatische en Servische politieke leiders om de hervormingen op het gebied van economie (landbezit, belastingen), justitie (institutionele macht, criminaliteitsbestrijding en anti-corruptiebeleid) zoveel mogelijk in hun belang te laten verlopen. Of om ze geheel te blokkeren met de macht die ze onder de huidige wettelijke regelingen hebben.

Veel aandacht in dit conflict gaat naar Milorad Dodik, de premier van de Republika Srpska. Hij ziet de besprekingen als nutteloos en noemt BosniŽ als staat 'onhoudbaar'. Onder geen beding is hij bereid de huidige autonomie van Republika Srpska op te geven. Volgens hem horen de ServiŽrs niet in de Bosnische staat thuis. Zijn redenering volgt nagenoeg de parallel met de kwestie Kosovo, waarbij 'immers' ook een nominale en etnische meerderheid haar onafhankelijkheid opeiste... en kreeg. Hiermee brengt Dodik de 'internationale gemeenschap' danig in verlegenheid.

Maar ook de moslimpartijen en Kroatische partijen in BosniŽ hebben een uiterst gereserveerde houding tegenover een verdeling van de macht. Haris Silajdzic en Sulejman Tihic, vertegenwoordigers van de moslims, en Bozo Ljubic, de leider van de Bosnische Kroaten, staan ook een steeds nationalistischer politiek voor en willen bijvoorbeeld de regionale grenzen ter discussie stellen.

Volgens Jasna Knezevic van Radio Free Europe maakt de crisis zichtbaar dat de politici die tijdens de oorlogsjaren en de chaotische jaren daarna carriŤre maakten, nu hun positie proberen veilig te stellen.

Het Dayton-akkoord uit 1995 heeft voortdurend ter discussie gestaan. Nu getuigen ook veel internetfora van het hete hangijzer dat Dayton is. Het akkoord maakte een einde van het militaire conflict mogelijk, maar bracht het ook vrede? Voorstanders zeggen dat Dayton toen de beste van alle mogelijke oplossingen was: een zo eerlijk mogelijke verdeling van de macht, gegeven de reŽle situatie 'op de grond'.

Dus werd het land verdeeld in drie bestuurlijke, etnisch samengestelde delen, en kwam er een federaal gezag geleid door een driehoofdig presidentschap. Deze bestuursvorm doet sterk denken aan de 'pax Joegoslavija', die onwerkbaar werd zodra het eigen nationale belang voorop werd gesteld.

Aan de andere kant zeggen tegenstanders dat het juist aan Dayton te wijten is dat de oorlog kon worden voortgezet met andere middelen. Dayton legitimeerde in deze theorie de etnische verdeling van BosniŽ en gaf de Bosnisch-Servische politici en militairen van toen, onder wie ex-premier Radovan Karadzic en de nog steeds voortvluchtige ex-generaal Ratko Mladic, wat ze wilden hebben: een derde van het grondgebied van BosniŽ.

De EU, bij monde van diplomaat Carl Bildt, dringt er bij de partijen op aan de onderlinge strijd te staken en voor ogen te houden dat 'BosniŽ vooruit moet in de Europees-Atlantische integratie'. Ook de Verenigde Staten willen een destabilisatie van BosniŽ voorkomen. Of dit pleidooi de strijdende partijen tot inzicht zal brengen is de vraag.

BosniŽ werd in 2007 kandidaat voor een EU-lidmaatschap, maar de hervormingen en verbeteringen die hiervoor nodig zijn, zijn de afgelopen jaren vrijwel tot stilstand gekomen. De afspraken en machtsindeling van Dayton werkten eerder tegen een toenadering tot de EU. Is de transitie van de ex-Joegoslavische landen al problematisch, in BosniŽ moet deze op drie niveaus plaatsvinden: binnen de twee entiteiten en binnen de federale structuur. Balkenspecialisten zijn het er vrijwel over eens dat de crisis ook een gevolg is van de aflatende steun en interesse van de EU-landen.

In de eerste vijf jaar na Dayton kreeg BosniŽ 4,5 miljard dollar financiŽle steun om de infrastructuur en overheidsinstituties op te bouwen. De internationale vredesmacht kostte tot het jaar 2000 tien miljard dollar. Dit wierp vruchten af: vooral de Hoge Vertegenwoordiger van de VN (OHR) Paddy Ashdown dwong succesvolle hervormingen af, zoals een landelijk militair en politioneel gezag.

Maar sinds 2004 werd de volmacht van de OHR afgezwakt en de vredesmacht afgebouwd tot tweeduizend man. Eind dit jaar zou het mandaat worden opgeheven. Het gevolg is dat de OHR aan gezag en effectiviteit heeft ingeboet.

Daarbij komen het groeiende nationalisme van alle drie de etnische groepen, zelfs leidend tot een hernieuwde bewapening, en de verslechterde economische situatie. De werkloosheid nam het afgelopen jaar schrikbarend toe, in een land dat toch al met een werkloosheid van 40 procent kampte.

Als reactie hierop versterkt Republika Srpska zijn economische banden met ServiŽ. Zo heeft Dodik voorgesteld elektriciteit uit ServiŽ af te nemen, en niet van het Bosnische staatsbedrijf Elektropronos, wat op warme steun uit Belgrado kan rekenen. In diezelfde maand oktober kwam de Servische president Boris Tadic over om een basisschool, 'Srbija' genoemd, te openen. Ook toen de Russische president Dmitri Medvedev op 20 oktober Belgrado bezocht, zat Dodik bij de gasten aan tafel.

Maar de Republika Srpska is niet het enige probleem. Op soortgelijke wijze versterken ook de Kroatische partijen in de Bosnische federatie de banden met KroatiŽ, en wordt ook daar om autonomie geroepen.

De internationale crisisgroep brengt het advies uit dat de EU (en de VS) haar politieke betrokkenheid hervat, en Dayton opnieuw bekrachtigt. BosniŽ is nog niet klaar om zich op eigen kracht verder te ontwikkelen. Daarom mag het VN-mandaat voor de OHR niet worden afgebouwd, laat staan verdwijnen.

Omhoog
Terug naar artikelen