Bij alle Nederlandse ngo's die in Oost-Europa actief zijn is 'Matra' een begrip. Via het Matra-programma van het Ministerie van Buitenlandse Zaken verloopt namelijk de subsidieverlening voor bilaterale samenwerkingsprogramma's op het gebied van de maatschappelijke transformatie in Oost-Europa. Prospekt en Ablak spraken op het ministerie in Den Haag met Bernard Meijerman, het hoofd van het Matra-programma, over verleden en toekomst van het programma.
Meijerman: 'Het Matra-programma is in 1994 ontstaan als een bundeling van de Midden- en Oost-Europa projecten en activiteiten van de Nederlandse vakdepartementen. Na de val van de Muur werden veel departementen actief. Economische en niet-economische activiteiten werden ontwikkeld. Er was één budget voor. Maar omdat er veel betrokkenen waren die allemaal een beroep deden op hetzelfde budget, werd het verdelingsproces onhanteerbaar. Toen is besloten om al die activiteiten te bundelen: de economische activiteiten bij Economische Zaken en de maatschappelijke activiteiten bij Buitenlandse Zaken. Dat is toen het Matra-programma geworden.
De oorspronkelijke bedoeling van Matra was eigenlijk heel bescheiden, namelijk om de maatschappijen van Nederland en de Oost-Europese landen weer aan elkaar te laten wennen en met elkaar kennis te laten maken. Dit werd gedaan door gelijkgestemde groepen, beroepsgroepen en dergelijke, bij elkaar te brengen.
De doelstelling van het Matra-programma is altijd geweest om een bestaand probleem op te lossen en daarbij ook de maatschappelijke organisaties te versterken in de Matra-landen. Een ander belangrijk doel was om de band met Nederland te versterken. En dan niet op staatsniveau, maar op maatschappelijk niveau. Het zijn bilaterale programma's.'
Om hoeveel projecten is het gegaan in al die jaren. En aan wat voor uitvoerende organisaties moeten we dan denken?
'Enkele honderden. De uitvoerende organisaties zijn heel divers. We hebben twaalf thema's binnen het Matra-programma. Die weerspiegelen het werkterrein van alle vakdepartementen. Organisaties die projecten uitgevoerd hebben… dat is eigenlijk de maatschappelijk achterban van alle Nederlandse ministeries. Het gaat om zorginstellingen, culturele organisaties, organisaties die zich bezighouden met persvrijheid, organisaties op het gebied van psychiatrie, milieuorganisaties. Minderheden, mensenrechten. En dat is dan nog maar een kleine greep.'
Hoe bent u zelf bij Matra betrokken geraakt?
'Heel prozaïsch. Buitenlandse Zaken heeft een loopbaandienst. Elke paar jaar word je op een andere functie geplaatst. Op een gegeven moment heb ik deze functie op mijn lijstje gezet. Ik had geen speciale affiniteit met Oost-Europa (Meijerman is econometrist van opleiding - red.). Wij worden geacht multi-inzetbaar te zijn.
Ik heb de baan gekregen en het is me in de loop van de vier jaar dat ik dit nu doe, gaan boeien. Een lievelingsland heb ik niet. Rusland vind ik boeiend vanwege het feit dat het zo'n moeilijk land is.
Het Matra-programma is voor landen in transitie, en Rusland is een van de landen die zeggen: "Wij doen niet aan transitie. Wij zijn Rusland, wij hebben onze eigen ontwikkeling." Dat ligt heel anders bij landen die voor zichzelf een toekomst in de Europese Unie zien. Het EU-perspectief motiveert heel sterk. Rusland heeft dat perspectief niet. En dan heb je landen die hier tussenin zitten, landen als Oekraïne, Georgië, die duidelijk meer aansluiting bij Europa zoeken, maar waarvan wij zeggen: voor deze landen is er geen perspectief binnen de Europese Unie.'
Aan welke selectiecriteria worden projectvoorstellen getoetst?
'Dat is een heel rijtje. Om te beginnen kijken we altijd naar draagvlak. Hoe wordt het project lokaal gedragen? Alle projecten worden ingediend door een Nederlandse organisatie, maar wel samen met een lokale organisatie. Als wij de indruk hebben dat een plan helemaal geschreven is door de Nederlandse organisatie worden wij kritischer.
Een ander criterium is haalbaarheid. Worden er niet te ambitieuze doelen gesteld? Verder de mate van twinning: in hoeverre gaan de organisaties echt samenwerken? En duurzaamheid. Heeft het samenwerkingsproject ook een leven na Matra? Een project mag niet langer duren dan drie jaar en de subsidie kan maximaal zeven ton zijn. Het project zelf kan duurder zijn, maar dan moet er ook een bijdrage zijn van iemand anders, of eigen geld.'
Kun je als individu een projectvoorstel indienen?
'Nee, alleen rechtspersonen kunnen dat.'
Kan een gemiddelde Nederlandse burger met een projectvoorstel nergens terecht?
'Voor mensen die wat kleinere activiteiten willen ondernemen, hebben we de faciliteit KPA: kleine plaatselijke activiteiten. De uitvoering hiervan ligt bij de NCDO, de Nationale Commissie voor Internationale Samenwerking en Duurzame Ontwikkeling. Daar kunnen deze groepen en individuen een verdubbeling van de ingezamelde fondsen vragen.'
En dan heb je ook nog KAP.
'Ja, KAP staat voor kleine ambassadeprojecten en is helemaal gericht op lokale organisaties. Ambassades hebben budgetten voor KAP en kunnen aan lokale organisaties subsidies toekennen voor kleine activiteiten. De formele grens is nu tot 15.000 euro. Het gaat vaak om milieuprojecten.'
Om hoeveel geld gaat het per jaar?
'Voor het hele Matra-programma op dit moment zo'n 35 miljoen euro. We hebben zo'n 14 à 15 miljoen voor het grote Matra-projectenprogramma. Het KAP is iets van 4 miljoen. KPA beheert 2 miljoen.
Dan hebben we nog het Matra Politieke Partijen Programma. Daaruit wordt samenwerking gefinancierd tussen Nederlandse politieke partijen en politieke partijen in Matra-landen. Daarnaast hebben we een instrument voor samenwerking tussen de overheden. Dit is voor 95 procent gericht op landen met een EU-perspectief. Dan gaat het bijvoorbeeld om samenwerking tussen het Nederlands Ministerie van Justitie en het Kroatische Ministerie van Justitie om bepaalde wetgeving te implementeren.'
Staat Matra helemaal los van internationale, met name Europese, samenwerkingsprojecten, zoals het Eastern Partnership?
'Formeel staat het er los van, maar we werken natuurlijk niet in een vacuüm. De landen waarmee wij samenwerken zijn deels landen met een EU-toetredingsperspectief, dus landen waar de Europese Commissie met het instrument van pre-accessie actief is. Wij hebben Matra ook altijd nadrukkelijk gepresenteerd als een bilaterale aanvulling op het Europese instrument. Wij hebben natuurlijk veel minder geld dan de Europese Commissie.'
We hebben begrepen dat het programma per 2010 gemoderniseerd wordt. Waarom is deze modernisering nodig en wat zijn de elementen ervan?
'Matra bestaat 15 jaar. Het programma is gebouwd op de situatie zoals die 15 jaar geleden bestond. In de landen die zijn toegetreden tot de EU is geen Matra meer, behalve in Roemenië en Bulgarije, op tijdelijke basis. Daarnaast was er toen nauwelijks maatschappelijk middenveld, vandaar dat we ervoor kozen om het meeste via Nederlandse maatschappelijke organisaties te doen.
Als je nu naar de Balkan kijkt, dan zie je in de meeste landen een goed ontwikkeld maatschappelijk middenveld. Er is geen reden meer om alles via Nederlandse ngo's te doen. Dus een van de elementen van die modernisering is om meer via de lokale organisaties te doen. De gedelegeerde budgetten voor de ambassades gaan omhoog en het centrale budget daalt wat.
Verder is het budget iets teruggelopen de afgelopen jaren, terwijl het aantal landen is toegenomen. Dit betekent dat je de jam dunner over het beschuitje uitsmeert en dat je op een gegeven moment onvoldoende impact krijgt. In een paar landen stoppen we inderdaad, in Marokko, Algerije, Tunesië, Jordanië, Syrië en Libanon.'
In 2004 waren deze landen in Noord-Afrika en het Midden-Oosten erbij gekomen. Betekende dat geen verwatering van het oorspronkelijke idee?
'Verwatering? Dat weet ik niet. Het model bleek er wel te werken.'
Bij Matra denken wij aan Oost-Europa.
'Ja, dat is ook ons handelsmerk. Vandaar dat we nu zeggen: we willen ons op Europa blijven concentreren.'
Veranderen de thema's?
'We blijven alle thema's doen. Alleen, om meer focus te krijgen, gaan we de thema's per land concentreren. We gaan keuzes maken van twee, maximaal drie thema's per land. Dat doen we samen met de ambassades en de vakdepartementen. Daar willen we dan ook alle instrumenten op richten.'
Veranderen de selectiecriteria?
'Die veranderen niet.'
Wat zijn de succesfactoren en de faalfactoren van Matra-projecten, zoals in de praktijk is gebleken?
'Een heel belangrijke factor voor succes is draagvlak. Vooral het draagvlak binnen de lokale overheden, zodat je op de een of andere manier de garantie krijgt dat wat je met het project bereikt ook duurzaam doorwerkt. Om een voorbeeld te geven: we hebben veel projecten gefinancierd op het gebied van de geestelijke gezondheidszorg in Litouwen. Dat liep goed. Maar dan zie je dat na een kabinetswisseling het hele draagvlak voor al die veranderingen wegvalt. Stabiliteit van de politieke omgeving is dus heel belangrijk.
Een belangrijke faalfactor is gebrek aan vraaggestuurdheid. Als er geen duidelijke vraag vanuit het Matra-land zelf is en de Nederlandse organisatie zegt: "Bedenk zelf die vraag", dan kun je op je vingers natellen dat het project niet zal slagen.'
Een andere belangrijke faalfactor is mogelijke politieke tegenwerking in het land van ontvangst. En dan denken wij als Ruslandkundigen altijd aan Poetin die tegen Balkenende zegt dat hij liever geen maatschappelijke projecten heeft, maar alleen culturele projecten.
'Ja, ik heb Poetins mening natuurlijk ook gelezen, maar als ik naar de praktijk kijk, dan valt het reuze mee wat we in Rusland wel en niet kunnen doen. Bij grote projecten hebben we in Rusland eigenlijk nog nooit problemen gehad. Ook niet bij projecten die bedoeld zijn om discussie te stimuleren. Met kleine projecten hebben we inderdaad wel eens problemen gehad. Dat er een discussie plaats moest vinden en dat de hotelruimte ineens niet meer beschikbaar was, dat soort dingen.'
U verwacht geen situatie waarin de politieke tegenwerking in Rusland zo groot wordt dat Matra zegt: 'Dan gaan we Rusland maar schrappen.'
'Nee, helemaal niet. Misschien scheelt het dat Nederland niet zo groot is. Het is minder bedreigend dan een land als Engeland. De British Council is inderdaad op een gegeven moment uit Rusland vertrokken.'
Kunt u een voorbeeld noemen van een mislukt project en een echt geslaagd project?
'We hebben een project gedaan op het gebied van landeigendom in Roemenië. Op een gegeven moment viel de medewerking van het Ministerie van Landbouw weg. Toen hebben we ook meteen een punt achter het project gezet. Een tweede voorbeeld is een project waarin de lokale organisatie erg hing aan één persoon. Het was een project voor werkgelegenheid voor gehandicapten in Moldavië. Op een gegeven moment kreeg de leider van de betrokken ngo in Moldavië een andere baan buiten Moldavië. Toen stortte dat hele project in.'
En een heel geslaagd project?
'Een heel aardig project was de assistentie die we hebben gegeven aan de herziening van het Burgerlijk Wetboek in Rusland. Dat deed het Documentatiecentrum voor Oost-Europees Recht van de Universiteit Leiden. Het was een project op een gebied waar wij in Nederland echt meerwaarde hebben. En het droeg bij aan de rechtszekerheid voor Nederlanders die iets in Rusland willen. Hier snijdt het mes aan twee kanten.
Een ander voorbeeld: we doen een aantal zaken met een heel aardig project dat zich richt op een betere boekdistributie in Oost-Europa. Dat heeft op een gegeven moment samenwerking gezocht met de Anne Frank Stichting, en samen zijn ze een project gestart in Oekraïne op het gebied van tolerantiebevordering door middel van de vertaling en verspreiding van boeken. Het dagboek van Anne Frank is in het Oekraïns vertaald en verspreid. Het is nog niet afgelopen, maar je kunt zien dat dit een goedlopend project is. Het gaat om het Nederlands Fonds voor Midden- en Oosteuropese Boekprojecten (CEEBP) van Vera Ebels.'
We hebben het nu over de projecten gehad, maar wanneer is Matra als programma geslaagd? Als landen lid worden van de Europese Unie?
'Dat vind ik een moeilijke vraag. Ik denk dat je al geslaagd bent als er intensief contact is tussen Nederlandse maatschappelijke groeperingen en maatschappelijke groeperingen in de Matra-landen, en als dat blijft bestaan. Wat je met Matra-projecten probeert te bereiken is in wezen een mentaliteitsverandering. Het duurt ten minste een generatie voordat dat echt beklijft.'
Het gaat om een bijdrage, niet om doorslaggevende invloed?
'Ja, je draagt je steentje bij.'
Kun je stellen dat het grootste criterium van succes voor het Matra-programma is dat het programma uiteindelijk wordt afgeschaft?
'Ja, uiteindelijk wel ja. Als de transformatie compleet is, wordt het programma afgeschaft. Alleen: wanneer is de transformatie compleet?'
Ziet u dat gebeuren?
'Dat is een vraag waar wij natuurlijk ook mee worstelen. Als landen met een EU-perspectief toetreden is op dat moment de transformatie compleet. In Rusland is geen echte transformatie. Maar hoe zit dit voor de landen in het Oostelijk Partnerschap? We hebben voor onszelf nog niet gedefinieerd wanneer die transformatie afgerond is.'