Nederland, de OVSE en Rusland

Edwin Bakker

Nederland is sinds 1 januari voor de periode van een jaar voorzitter van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). Het versterken van de betrokkenheid van Rusland bij deze organisatie is een van de speerpunten van het Nederlandse voorzitterschap. De betrokkenheid van Rusland bij de OVSE laat de laatste tijd te wensen over, hetgeen een ernstige aantasting van de geloofwaardigheid en slagvaardigheid van de organisatie is.

Als Chairman-in-Office geeft de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken, Jaap de Hoop Scheffer, een jaar lang leiding aan de grootste regionale veiligheidsorganisatie ter wereld, die actief is in een gebied dat zich uitstrekt van Vancouver tot Vladivostok. De kerntaken van de OVSE op veiligheidsgebied conflictpreventie, crisismanagement en de wederopbouw van een samenleving na een conflict.

De OVSE onderscheidt zich op een aantal belangrijke punten van veiligheidsorganisaties als de NAVO en de VN. Zo is de OVSE niet gebaseerd op een verdrag, maar is het een politieke gemeenschap van normen en waarden waarin de afspraken tussen de 55 deelnemende landen niet juridisch bindend zijn. De OVSE kan geen afspraken afdwingen en beslist bij consensus. Goede relaties binnen de OVSE en betrokkenheid met de organisatie zijn derhalve van groot belang voor het functioneren van deze politieke gemeenschap.

Het gebrek aan Russische betrokkenheid komt deels voort uit onvrede over het functioneren van de OVSE. Moskou klaagt al een aantal jaren over het feit dat de onderwerpen die in de OVSE ter tafel komen (te) eenzijdig gericht zijn op Oost-Europa.

In Rusland, en in enkele andere voormalige sovjetrepublieken, heeft men het gevoel dat de OVSE met twee maten meet: problemen op het vlak van de mensenrechten in Oost-Europa staan wel op de agenda, problemen in West-Europa worden van de agenda geweerd. De OVSE-veldactiviteiten zijn bijzonder sterk, zo niet volledig, geconcentreerd in Oost-Europa. Dit leidt tot een beeld van de OVSE als westerse organisatie die het Oosten op paternalistische wijze bijstaat bij het oplossen van zijn problemen.

Ook bestaat er grote Russische onvrede over de gang van zaken rond de beëindiging van de OVSE-missies in Estland en Letland. Deze missies zagen onder meer toe op de positie en de behandeling van minderheden in deze twee voormalige sovjetrepublieken.

De beslissing hiertoe werd in december 2001 genomen, ondanks grote Russische bezwaren. Moskou zag dit als een teken van onverschilligheid ten aanzien van het lot van de grote Russischtalige minderheid in beide landen en de bezorgdheid hierover van Rusland. Terwijl de OVSE geen bescherming biedt aan deze minderheden, wordt tot grote ergernis van Moskou wel het Russische optreden in Tsjetsjenië voortdurend kritisch gevolgd door de daar aanwezige OVSE Assistance Group.

Ten slotte ergeren de Russen zich aan de praktijk dat allerlei hoofden van missies menen dat zij als woordvoerder van hun 'kleine koninkrijkjes' meningen kunnen ventileren die niet het oordeel van de OVSE weergeven, maar wel als zodanig worden gepresenteerd. Uiteraard stoort het de Russen, zeker in het geval Tsjetsjenië, dat het vaak neerkomt op het bekritiseren van het (mensenrechten)beleid van het gastland van de missie.

Op dit terrein staat Rusland overigens niet alleen en spreekt het tevens namens andere voormalige sovjetrepublieken die 'last' hebben van 'kritische' missies, waarvan de aanwezigheid als stigmatiserend ervaren wordt in plaats van als helpende hand.

Onvrede
De Russische onvrede heeft tot gevolg dat het land meer en meer afstand neemt van de OVSE. Het hecht steeds minder belang aan de organisatie die het ooit als pan-Europees alternatief voor de NAVO zag. Tevens neemt de relevantie van de OVSE als veiligheidsorganisatie voor de Russische Federatie af naarmate de contacten met de NAVO aan intensiteit winnen.

Rusland lijkt echter meer dan alleen afstand te nemen van de Organisatie: er is sprake van een zekere mate van obstructie. Zo verhinderde de Russische delegatie tijdens de Ministeriële Raad in Wenen in 2002 de gebruikelijke overeenstemming over een voor alle betrokkenen aanvaardbaar slotcommuniqué. Dit was de eerste keer dat op een dergelijke bijeenkomst een gezamenlijke slotverklaring onmogelijk bleek.

Een ander 'incident' dat wordt toegeschreven aan de Russische onvrede over de OVSE in het algemeen en de beëindiging van de missies in Estland en Letland in het bijzonder, was de budgetcrisis in het voorjaar van 2002. Rusland blokkeerde lange tijd de vaststelling van het algemene budget voor 2002, ook toen het begrotingsjaar al ruim was begonnen. Hierdoor moest een aantal activiteiten in het veld - onder andere in Kosovo - worden uitgesteld of zelfs tijdelijk worden stopgezet.

Gelet op de consensusregel binnen de OVSE en het feit dat het overbruggen van Oost-Westtegenstellingen tot de kerngedachte van de OVSE behoort is het van groot belang om de Russische onvrede weg te nemen. Door een betere samenwerking met de Russen kan het Nederlandse voorzitterschap een bijdrage leveren aan de oplossing voor een van de frozen conflicts in het Gemenebest van Onafhankelijke Staten, het 'nabije buitenland' van Rusland. Dat is één van de aandachtspunten voor 2003.

Investeren
De Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken heeft zich als voorzitter tot doel gesteld om de OVSE te revitaliseren en is zich ervan bewust dat er geen OVSE is zonder Rusland. In de aanloop naar het voorzitterschap gaf De Hoop Scheffer al aan te willen investeren in de relaties met Rusland en tegemoet te willen komen aan de Russische onvrede en kritiek.

Volgens OVSE-watchers moet hij een serieuze discussie mogelijk maken over kwesties die (ook) in West-Europa spelen, zoals de integratie van minderheden, vreemdelingenhaat, mensenhandel en asielbeleid. Dit is niet alleen noodzakelijk om het Russische gevoel van onevenwichtigheid weg te nemen, maar ook om te onderstrepen dat in de gehele OVSE-regio dezelfde beginselen gelden. Voorkomen moet worden dat allerlei missiehoofden uitspraken doen en rapporten publiceren die niet door het besluitvormingsorgaan van de OVSE (de Permanente Raad) geautoriseerd zijn.

Vanaf vorig jaar heeft het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken met het oog op het naderende voorzitterschap geïnvesteerd in de relatie met Rusland. Tevens werd vorig jaar besloten het onderwerp van trafficking aan de orde te stellen, in het bijzonder de smokkel van vrouwen, kleine wapens en drugs.

Met dit onderwerp, dat de Russen bijzonder interesseert, hoopt Nederland als voorzitter Moskou ervan te overtuigen dat de OVSE een zinnige organisatie is die pan-Europese problemen kan en wil aanpakken. Een ander voorbeeld van het streven om Rusland weer bij de OVSE te betrekken is het idee om een eventuele topconferentie van de OVSE in Sint Petersburg te laten plaatsvinden.

Wat de Nederlandse voorzitter echter ook zal aanpakken, het grootste obstakel op de weg naar een grotere betrokkenheid van Rusland met de OVSE is Tsjetsjenië. Dat Rusland onlangs niet instemde met een verlenging van het mandaat van de OVSE-missie ter plekke, betekent dat het Nederlandse voornemen om naar de Russen te 'luisteren' en de Russische grieven weg te nemen op een of andere manier gecombineerd moet worden met het streven naar de terugkeer van de Assistance Group waarop Moskou zware kritiek had. Dat dit geen gemakkelijke opgave zal zijn is evident.