De Russische tijger
Jan Limbeek
In de jaren '90 leek de Russische economie hopeloos onhervormbaar. Maar onder president Poetin veranderde dit en groeide de economie als een tierelier. Wat is er op economisch terrein gebeurd onder zijn bestuur en wat zijn de verwachtingen voor zijn tweede presidentstermijn?
Tabel 1 Groei Bruto Binnenlands Product (bbp), 1996-2003
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004*
2005*
Groei bbp in %
-3,6
1,4
-5,3
6,4
10,0
5,1
4,7
7,3
6,4*
6,2*
Verschil t.o.v. 1998 (100)
97,7
101,4
100
106,4
118,0
124,0
129,8
139,3
148,2*
157,7*
* Prognose van het Ministerie voor Economische Ontwikkeling en Handel
Opm. Dit zijn de meest recente cijfers. Van tijd tot tijd worden de cijfers bijgesteld, bijna altijd in opwaartse richting. Zo gaven de eerste resultaten voor 1999 een groei aan van 3,2 procent, via 3,5 procent werd dat later 5,4 procent en nu dus 6,4 procent. Het cijfer voor 2000 steeg van 7,7 procent naar 10 procent. Voor 2001, 2002 en 2003 zijn dergelijke, zij het kleinere correcties te verwachten. Men kan er veilig vanuit gaan dat de economische groei nog hoger was dan hier wordt weergegeven.
Bron: Russisch Staatsbureau voor de Statistiek (www.gks.ru)
Het tekort werd met kortlopende leningen en tegen zeer hoge rentes gefinancierd op de binnenlandse financiële markten en later ook met behulp van buitenlands kapitaal. Ook instellingen als het IMF en de Wereldbank gaven gul geld.
Zodra bleek dat die miljarden onvoldoende waren, werd er bezuinigd met behulp van een grove kaasschaaf of lonen en bestellingen werden simpelweg niet betaald. In enkele jaren bouwde de Russische overheid zodoende een enorme schuldenlast op.
Na de crisis van augustus 1998 was niemand meer bereid de regering geld te lenen. De prijs van olie en gas was zeer laag. Het bleek echter voor de regering heel goed mogelijk om de tering naar de nering te zetten.
Alleen in 1999 was er nog een klein tekort, in alle jaren erna een overschot. Er werden tientallen miljarden dollars aan schulden terugbetaald. Sinds 2001 werden alle schulden zonder tegemoetkoming van crediteuren bediend en zelfs elk jaar meer dan men schuldig was. De buitenlandse schuld van de overheid neemt nu in hoog tempo af, ook dankzij de groei van het bbp. Het bedraagt heden ten dage nog geen 20 procent van het bbp. Het schuldenprobleem is verdwenen.
Enkele maanden na augustus 1998 werd de meeste import onbetaalbaar en vervangen door eigen fabricage. Sommige Russische producten konden de concurrentie op de wereldmarkt aan. De Russische industrie werd daardoor weer tot leven gewekt. In 1999 was het effect van de devaluatie en het anti-inflatiebeleid het sterkst. Daarna verdween het stimulerende effect van de lage roebel, omdat de inflatie in Rusland veel hoger is dan in het Westen.
Negatieve consequenties voor de economie heeft dat niet, omdat andere stimulansen een rol gingen spelen. Bovendien blijft de begroting sterk en sparen de overheid en de Centrale Bank jaarlijks tientallen miljarden dollars. Het vertrouwen van investeerders in Rusland komt vooral voort uit het solide financiële beleid.
Het is de verdienste van Poetin dat hij de strakke begrotingsdiscipline volhield, ook toen de toestroom van oliedollars een veel soepeler beleid mogelijk maakte. De tabellen 2 en 3 laten zien hoe gezond de Russische financiën zijn geworden.
Tabel 2: Structuur van de totale buitenlandse schuld, 1 januari 1998 - 1 januari 2004 (mld. dollar)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Totale buitenlandse schuld 179,9 187,8 177,8 160,5 149,0 153,2 182,0
Schuld overheid1 146,7 153,7 145,1 126,0 111,6 104,2 104,1
Aan IMF 13,2 19,3 15,2 11,6 9,5 6,5 5,1
Schuld regionale overheden 1,2 2,4 2,0 1,2 1,0 1,1 1,2
Schuld federale overheid2 132,3 135,9 130,7 116,0 103,2 96,7 97,8
Schuld voormalige SU 93,0 97,9 96,5 66,5 61,2 55,7 57,9
Club van Parijs3 37,6 40,0 38,7 39,0 36,3 39,2 42,7
Club van Londen4 28,1 29,6 30,6 0,0 0,0 0,0 0,0
Schuld aan Comecon-landen 14,9 14,8 14,7 14,6 11,5 4,2 3,6
Russische schuld sinds 1992 39,3 38,0 34,2 49,5 41,9 41,0 39,8
Euro-obligaties 4,5 9,5 8,9 28,5 24,5 23,4 22,5
Banken 18,2 10,0 7,7 9,0 11,3 14,2 24,8
Niet-financiële ondernemingen 14,8 20,0 21,5 22,3 23,8 33,8 50,3
Bron: Centrale Bank van Rusland (www.cbr.ru)
Tabel 3: Begroting federale overheid (% bbp) en valutareserves van de Centrale Bank (mld. dollar), 1995 - 2004
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (jan-feb) 2004 (plan) Inkomsten 12,9 12,5 12,3 11,0 12,6 15,5 17,6 20,3 19,4 19,9 17,9
Uitgaven 18,6 20,9 19,4 16,9 13,9 14,3 14,7 18,8 17,7 17,8 17,4
Overschot -5,7 -8,4 -7,1 -5,9 -1,4 1,2 2,9 1,4 1,7 2,1 0,5
Valutareserves* 17,2 15,3 17,8 12,2 12,5 27,9 36,6 47,8 76,9 83,7
* Dit is het niveau van eind december van elk jaar. Bij 2004 gaat het om de stand van 26 maart 2004. Bij de valutareserves van de Centrale Bank is goud inbegrepen. In 2003 ging het om 3,8 miljard dollar.
Opm. Sinds 2002 zijn de inkomsten en uitgaven van de sociale premies opgenomen in de begroting. Het gaat om zo'n drie procent bbp.
Bron: Centrale Bank van Rusland (www.cbr.ru), Economische Expert Groep (www.eeg.ru)
Door de begrotingsdiscipline, de hogere olieprijzen en de aantrekkende economie ontstond ruimte om de belastingen te verlagen. In 2001 werd de eerste radicale belastingverlaging van kracht: een uniform tarief voor de inkomstenbelasting (vlaktaks) van slechts 13 procent in plaats van een progressieve schaal met een tarief van maximaal 35 procent.
Ondanks de spectaculaire belastingverlaging stegen de inkomsten. Dit is het Laffer-effect, genoemd naar de Amerikaanse econoom Arthur Laffer. Zijn Laffer-curve laat zien dat lagere belastingen kunnen leiden tot hogere inkomsten als het belastingniveau ver verwijderd is van het optimale niveau. De achterliggende gedachte is dat mensen bereid zijn meer belasting te betalen en harder te werken naarmate ze een groter deel van de vrucht van hun arbeid mogen houden.
Meestal duurt het enkele jaren eer er extra inkomsten binnenkomen. In Rusland trad het effect meteen op in 2001, hetgeen aangaf dat de bevolking de belastingdruk als veel te hoog ervaren had en voor een belangrijk deel niet bereid was de verschuldigde belastingen te betalen.
Het succes van de vlaktaks zette de beleidsmakers ertoe aan dit kunstje ook op andere terreinen uit te halen. Belastingverlaging levert immers niet alleen allerlei economische voordelen op, maar zelfs extra inkomsten. De verlaging sindsdien van allerlei andere belastingen liet echter zien dat het zo simpel niet was.
Met name de verlaging van de winstbelasting in 2002 van 35 naar 24 procent (bij het schrappen van aftrekposten) kostte veel geld. Achteraf gezien was dat goed verklaarbaar. Alleen al door de mogelijkheden die de wet zelf bood, betaalden veel bedrijven aanzienlijk lagere winstbelasting dan 35 procent. Het feitelijke percentage was vaak lager dan het nieuwe officiële tarief. In die gevallen was er sprake van een verhoging van de lastendruk, waardoor - keurig volgens Laffer - de inkomsten dalen.
De schrik zat er goed in. Eind september 2002 verklaarde Poetin dat het 'feestje van de belastingverlagingen' voorbij was. Tegenwoordig is de regering van mening dat belastingverlagingen erg goed zijn voor de economie, maar voorlopig geld kosten.
Sinds het begin van dit jaar daalde de btw niettemin van 20 naar 18 procent. Volgens eerste vice-premier Sergej Sjatalov wordt de btw nog verder verlaagd naar 15 procent in 2006. Dit zijn radicale reducties, omdat de btw de schatkist ruim een derde van alle inkomsten oplevert. Men is van plan deze reducties te financieren door de energiesector extra te belasten. Onlangs zei vice-premier Aleksandr Zjoekov door te willen gaan met belastingverlagingen, zelfs als die resulteren in een begrotingstekort.
Maatschappelijke stabiliteit
Poetin heeft de touwtjes strak in handen. Rusland is bijna een saai land geworden. In het algemeen geldt: hoe saaier een land, hoe beter de economie draait. Daarnaast vindt Poetin dat een sterke staat nodig is om de belastingdiscipline te versterken, de corruptie te bestrijden en gehoorzaamheid aan de wet af te dwingen.
Hervormingen
Veel critici stellen dat de hervormingen niets voorstellen omdat ze toch niet worden uitgevoerd, net als onder Jeltsin het geval was. Zij hebben een cruciaal verschil met de jaren '90 niet begrepen. Een hervorming bestaat uit drie fasen: eerst wordt een idee maatschappelijk en politiek besproken, vervolgens wordt in het parlement de wettelijke basis gelegd en daarna wordt de wet uitgevoerd.
Onder Jeltsin kwam men zelden verder dan de discussiefase. Onder Poetin daarentegen worden de eerste twee fasen wel afgerond. Er gaat enige tijd overheen om te kijken of de wet goed wordt uitgevoerd. Er gaan vele jaren overheen voor een structurele hervorming economische consequenties heeft. Daarom staat de categorie 'hervormingen' als laatste vermeld. Niet omdat ze te weinig voorstellen of niet uitgevoerd worden, maar omdat de tijd te kort was.
Op één punt hebben de critici zeker gelijk. Op sommige terreinen heeft Poetin het niet aangedurfd noodzakelijke hervormingen door te zetten omdat ze erg impopulair zouden kunnen zijn. Dit betreft allereerst de woningsubsidies. Maar ook de hervorming van het pensioenstelsel, de energiemarkt en het enorme gasconcern Gazprom is moeilijk en omstreden.
Vooralsnog heeft Poetin ontkend uit te zijn op een derde termijn. Hij is dus niet herkiesbaar in 2008. Als dat zo blijft heeft hij alle ruimte om impopulaire maatregelen te nemen.
De vier bovengenoemde categorieën staan natuurlijk niet geïsoleerd. Ze versterken elkaar en scheppen daarmee een positieve sfeer. Er kan daarom nog een vijfde verklaring voor het economisch succes genoemd worden, namelijk het succes zelf. Succes kweekt succes.
Het economisch succes komt in ieder geval niet door de hoge olieprijs. De hoge olieprijs levert de overheid jaarlijks miljarden dollars extra inkomsten op, maar de overheid heeft dat geld helemaal niet meer nodig. De Russische economie kan al die dollars niet opnemen. Presidentieel economisch adviseur Andrej Illarionov was altijd blij dat er nog wat kapitaalvlucht was.
De vlucht van kapitaal behoort echter tot het verleden. De toestroom van oliedollars beperkt in het algemeen de noodzaak voor de regering om te hervormen, ondermijnt financiële discipline en leidt onvermijdelijk tot hogere inflatie of een hogere roebelkoers. In de economie krijgen simpele grondstofwinners een steeds groter aandeel. Een hoge olieprijs is alleen goed als die tot in lengte der jaren hoog blijft en het volk slechts op een laag niveau wil rentenieren.
Tot nu toe heeft de overheid zich behoorlijk ingehouden met de luxe van al die oliemiljarden. Het nieuwe stabilisatiefond volgt het 'lossere' reservefonds op en wordt gevuld met oliedollars als de prijs boven de 20 dollar per vat uitkomt. Begin 1994 zat er 3,6 miljard dollar in het fonds, eind maart 5 miljard en Zjoekov verwacht 10,5 miljard aan het eind van 2004.
Poetins doel om het bbp in tien jaar te verdubbelen is bijna geslaagd. Daarvoor is een jaarlijkse groei van zeven procent nodig. Aan het begin van zijn ambtsperiode zou Poetin voor de bereikte resultaten blind getekend hebben. Hij heeft meermaals gedreigd de regering te ontslaan, omdat die niet ambitieus genoeg zou zijn bij de formulering van de groeidoelstelling. Daarop stelde de regering dan steevast de prognose naar boven bij.
Op 24 februari van dit jaar ontsloeg Poetin de regering van premier Michaïl Kasjanov (46) dan toch. Kasjanov was de laatste belangrijke persoon uit de Jeltsin-tijd en diende onder Poetin bijna vier jaar als premier. Zijn nauwe relaties met grote ondernemingen waren Poetin een doorn in het oog. Het ontslag van het kabinet-Kasjanov was waarschijnlijk bedoeld om de opkomst bij de presidentsverkiezingen te vergroten.
Een andere reden voor het ontslag van Kasjanov zou het trage verloop van sommige hervormingen kunnen zijn. Zijn opvolger, Michaïl Fradkov (53), moet hier wat aan doen. Hij gaf meteen het goede voorbeeld door het aantal ministeries te verminderen van 23 naar 14 en de kabinetsstaf te halveren.
Hij moet de enorme bureaucratie inkrimpen, het loon van de resterende ambtenaren verhogen en administratieve hervormingen versnellen. Het doel hiervan is het verminderen van de corruptie, willekeur en bureaucratische traagheid. Deze zaken zijn misschien wel de belangrijkste rem op voortgaande economische ontwikkeling.