Groeiende hervormingsluiheid

Jan Limbeek

De helft van Poetins tweede termijn zit er alweer op. We kunnen vaststellen dat er nauwelijks zinvolle economische hervormingen zijn geweest, ondanks de goede intenties. Gedurende de eerste regeringstermijn van president Poetin (2000-2004) zijn er op economisch terrein wel veel belangrijke wetten doorgevoerd. Deze waren gericht op de toekomst, want het duurt doorgaans jaren voor ze vruchten kunnen afwerpen. Een deel van de huidige en komende economische groei is dus een gevolg van vroegere hervormingen.

Premier Michaïl Fradkov kreeg aan het begin van zijn regeertermijn de opdracht de bureaucratie te verminderen en de overheid transparanter te maken. Twee jaar later zien we dat het aantal ambtenaren nog nooit zo groot is geweest en dat de federale macht verder is toegenomen, evenals het aantal staatsbedrijven.

Ook bij deze 'slechte' hervormingen duurt het een aantal jaren voor de negatieve effecten doordringen. Een algemeen geaccepteerde gedachte is: hoe groter de rol van de overheid in de economie en hoe groter de bureaucratie, des te lager de economische groei.

Daarnaast is er geen enkel teken dat de corruptie is verminderd. Bedrijven blijven erover klagen. De regering is niet in staat ze tegemoet te komen. Af en toe een sovjetachtige campagne tegen corruptie zet geen zoden aan de dijk. De voortdurende loonsverhogingen voor de talrijke overheidsambtenaren doen de sociale lasten verder stijgen.

Tijdens Poetins eerste termijn heerste het – verstandige – idee dat de stijging van de overheidssalarissen gefinancierd diende te worden uit vermindering van het aantal ambtenaren. Dat idee is nu verlaten.

De pijnlijkste hervorming was de overhaaste en slecht geplande monetarisering van de sociale zekerheid, die op een flagrante mislukking is uitgelopen. De massale protesten van de bevolking kocht de regering af door de mensen met een sociale uitkering drie keer zoveel geld te bieden dan oorspronkelijk was gepland.

Andere pijnlijke, maar noodzakelijke hervormingen zijn op de lange baan geschoven. Het betreft uiteenlopende terreinen als onderwijs, gezondheidszorg, rechtspraak, natuurlijke monopolies en de bankensector. In theorie is het veel makkelijker hervormingen door te voeren als de overheid goed bij kas zit, maar in de praktijk blijkt dat men dan juist weinig doet omdat de noodzaak ontbreekt. Ook in Rusland.

Wat in het oog springt zijn de feitelijke nationalisering van een flink deel van de energiesector, de Joekos-affaire en sterke belastingverhogingen voor energiewinners en exporteurs. Toeval of niet, sinds 2005 groeit het volume van de oliewinning nauwelijks en daalde de export zelfs. Vóór 2005 steeg de oliewinning nog jaarlijks tussen de 10 en 20 procent. Door de enorme stijging van de olieprijs valt de productiedaling niet zo op en levert de olie-export toch miljarden extra op.

Het enige dat wel lukte in Poetins tweede termijn waren verdere belastingverlagingen. De belastinghervormingen werden de laatste jaren feitelijk afgerond. Men wilde ze financieren door de energiesector extra te belasten, hetgeen na augustus 2004 ook gebeurde.

De belangrijkste verlaging betreft het toptarief van de uniforme sociale belasting, die vanaf 2005 daalde van 35,5 naar 26 procent. Het aantal schalen van deze regressieve belasting, vergelijkbaar met sociale premies, daalde van vier naar drie. Werkgevers die belasting moeten betalen over de loonsom zijn daardoor veel goedkoper uit.

Sinds het begin van 2004 daalde de btw van 20 naar 18 procent. Premier Fradkov wil de btw in 2007 verder verlagen naar 13 procent. Dit zijn radicale reducties, omdat de btw de schatkist ruim een derde van alle inkomsten oplevert. Fradkov wil het financieren door een greep te doen in het stabilisatiefonds.

Natuurlijk maakte de toestroom van tientallen miljarden oliedollars de belastingverlaging makkelijker. Maar je moet het wel doen. Dit geldt ook voor het voortijdig afbetalen van een deel van de buitenlandse schuld. Voor 2005 deed men dat al mondjesmaat, maar vanaf 2005 gingen de remmen los.

Rusland verkoopt veel grondstoffen en energieproducten tegen hoge prijzen. Zijn financiële positie is daardoor ijzersterk geworden, maar het leidt tot de-industrialisatie en gaat ten koste van stabiele economische groei op termijn. Waarom?

In ruil voor de export krijgt het land geld, met name dollars. Rusland wordt overspoeld met dollars. De overheid kan daar op twee manieren op reageren. De Russische Centrale Bank (RCB) kan dollars kopen en daarvoor betalen met roebels. Het gevolg is dat de geldhoeveelheid te groot wordt in verhouding tot het aantal goederen en diensten. Om weer een evenwicht tussen die twee te krijgen, stijgen de prijzen van goederen en diensten. Prijsstijging is inflatie. Inflatie beperkt de welvaart en de economische groei.

De andere mogelijkheid is dat de RCB geen dollars opkoopt. De roebelhoeveelheid wordt dan niet groter. Er komen in het land veel dollars en relatief weinig roebels. De ruilverhouding dollars/roebels verandert, de wisselkoers stijgt en de roebel wordt sterker.

In de praktijk doet de RCB beide: ze koopt dollars op, maar niet zoveel als zou kunnen. De reserves aan buitenlandse valuta van de RCB zijn spectaculair gestegen, van minder dan tien miljard in 1999 naar 226 miljard dollar op 1 mei 2006. Vandaar dat we een stabiele roebel zien en een vrij hoge inflatie van 11 à 12 procent.

Dit jaar lijkt het erop dat de RCB kiest voor een lagere inflatie en een sterkere roebel. Inflatie betekent dat de Russische producten duurder worden, koersstijging betekent dat buitenlandse producten goedkoper worden.

Een goede oplossing voor dit dilemma is ervoor te zorgen dat een deel van de dollars en euro's Rusland niet bereiken. Rusland moet dan de valuta in het buitenland besteden door middel van investeringen in buitenlandse bedrijven en vastgoed. Maar ook het opknappen van ambassades, het aanleggen van militaire bases in het buitenland en het verlenen van ontwikkelingshulp, kan het probleem – het luxeprobleem – oplossen.

De voormalige economisch adviseur van Poetin, Andrej Illarionov, dacht in 2004 Poetin met die oplossing te kunnen verleiden. De Russische machtspositie en 's lands prestige zouden sterk toenemen en de eigen producenten zouden niet weggeconcurreerd worden. De economische groei kon dan duurzaam zijn. Alleen maar voordelen dus. Helaas werden Illarionovs ideeën niet overgenomen en dacht Poetin het wel af te kunnen met een stabilisatiefonds.

Zo'n fonds kan inderdaad goed helpen de toestroom van valuta te neutraliseren, maar als het fonds binnen de kortste keren uitpuilt met valuta wordt de druk groot om een deel ervan te besteden aan de bestrijding van de Russische noden. Een stabilisatiefonds is dus niet voldoende. Het is niet voor niks dat het Russisch ministerie van Economische Zaken onlangs voorstelde een deel van de valuta in het buitenland te besteden. In essentie Illarionovs idee uit 2004.

De concurrentiepositie van de binnenlandse producenten wordt niet alleen verzwakt door de toestroom van valuta, ook de voortdurende loonstijgingen drijven de kostprijs van producten op. De afgelopen vijf jaar stegen de lonen jaarlijks met gemiddeld 26 procent.

Russische banken en ondernemingen lenen de laatste jaren tientallen miljarden dollars in het buitenland, terwijl het land zelf verdrinkt in de oliedollars. Ruslands zwakke financiële sector is niet in staat op voordelige voorwaarden leningen te verstrekken. Effectieve financiële hervormingen zouden daarom prioriteit moeten krijgen.

Kortom, op het gebied van de overheidsfinanciën doet de regering het betrekkelijk goed. Belastingverlagingen en het voortijdig afbetalen van een deel van de buitenlandse schuld komen de stabiliteit en voortgaande economische groei ten goede. De stabiliteit van de maatschappij en het toegenomen Russische zelfrespect zorgen evenzeer voor een gezonde economie. Aan de andere kant belooft het feitelijk stopzetten van de economische hervormingen en het risico op financieel afglijden niet veel goeds voor de toekomst.